den 30 maj 2013 (*1)
”Fördragsbrott — Transport — Direktiv 91/440/EEG — Utveckling av gemenskapens järnvägar — Direktiv 2001/14/EG — Tilldelning av infrastrukturkapacitet för järnvägar — Artikel 6.2 och 6.3 i direktiv 2001/14 — Bestående ekonomisk obalans — Artiklarna 6.1, 7.3 och 7.4 i direktiv 91/440 — Avsaknad av incitament för infrastrukturförvaltaren — Artiklarna 7.3 och 8.1 i direktiv 2001/14 — Beräkning av avgiften för minimitillträde”
I mål C-512/10,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 26 oktober 2010,
Europeiska kommissionen , företrädd av H. Støvlbæk och K. Herrmann, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Polen , företrädd av M. Szpunar, K. Bożekowska-Zawisza och M. Laszuk, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Tjeckien , företrädd av M. Smolek, T. Müller och J. Očková, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Italien , företrädd av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna A. Borg Barthet (referent), E. Levits, J.-J. Kasel och M. Berger,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 september 2012,
och efter att den 13 december 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
1Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och bilaga II i rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar ( EGT L 237, s. 25 ; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 45), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/51/EG av den 29 april 2004 ( EUT L 164, s. 164 , och rättelse i EUT L 220, s. 58 ), (nedan kallat direktiv 91/440), samt artiklarna 4.2, 6.1 – jämförd med artikel 7.3 och 7.4 i direktiv 91/440 – 6.2, 6.3, 7.3, 8.1 och 14.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur ( EGT L 75, s. 29 ), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 ( EUT L 164, s. 44 ), (nedan kallat direktiv 2001/14),
2I artikel 7.3 och 7.4 i direktiv 91/440 föreskrevs följande:
”3. Medlemsstaterna får också med beaktande av artiklarna [73 EG], [87 EG] och 88 [EG] tilldela infrastrukturförvaltaren tillräckliga medel i förhållande till uppgifterna, storleken och de finansiella kraven, särskilt för att täcka nya investeringar.
4Inom ramen för den allmänna politik som fastställs av staten skall infrastrukturförvaltaren upprätta en verksamhetsplan, inklusive investerings- och finansieringsplaner. Planen skall utformas för att säkerställa en optimal och effektiv användning och utveckling av infrastrukturen, samtidigt som ekonomisk balans säkerställs och medel tillhandahålls som gör det möjligt att uppnå dessa mål.”
3Artikel 6 i direktiv 2001/14 har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall bestämma villkor, inklusive i förekommande fall krav på förskottsbetalning, för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i en infrastrukturförvaltares räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen.
Utan att det påverkar ett eventuellt långsiktigt mål enligt vilket användarna skall täcka infrastrukturkostnaderna för alla transportsätt på grundval av en intermodal rättvis och icke-diskriminerande konkurrens får en medlemsstat kräva att infrastrukturförvaltaren balanserar sin redovisning utan statlig finansiering, när järnvägstransporterna kan konkurrera med andra transportsätt, inom ramverket för avgifter enligt artiklarna 7 och 8.
2Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.
3Medlemsstaterna skall säkerställa genomförandet av bestämmelserna i punkt 2 antingen genom ett avtal mellan den behöriga myndigheten och infrastrukturförvaltaren för en period på minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.
…”
4I artikel 7.3 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.”
5Artikel 8.1 i direktiv 2001/14 har följande lydelse:
”För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, fastställa prishöjningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs, särskilt för internationella godstransporter med järnväg. Avgiftssystemet skall respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.
Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.”
6I artikel 15 i lagen om försäljning, omstrukturering och privatisering av det offentliga företaget Polskie Koleje Państwowe (ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego ”Polskie Koleje Państwowe”), av den 8 september 2000 (Dz. U., 2000. nr 84, position 948), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, föreskrivs följande:
”1. PKP SA ska bilda ett aktiebolag med ansvar för att förvalta järnvägslinjer, verksamt under namnet ’PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna’, nedan kallat PLK SA.
…
4PLK SA ska vara förvaltare av järnvägen i den mening som avses i [lagen om järnvägstransport (ustawa o transporcie kolejowym), av den 28 mars 2003 (Dz. U., 2007, nr 16, position. 94), (nedan kallad järnvägstransportlagen)].”
7I artikel 33.1–33.8 i järnvägstransportlagen föreskrivs följande:
”1. [Infrastrukturförvaltaren] ska fastställa beloppen på de avgifter som järnvägsföretagen ska erlägga för nyttjande av infrastrukturen.
2Grundavgiften för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska fastställas med beaktande av den kostnad som uppstår för förvaltaren som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
3Avgiften för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska bestå av en grundavgift och tilläggsavgifter.
3a. När det gäller grundavgiften ska förvaltaren tillämpa en särskild avgift för
4Grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen ska beräknas som produkten av tågrörelserna och enhetliga satser som fastställs beroende på kategori av järnvägslinje och tågtyp, och ska beräknas separat för persontransport respektive godstransport.
4a. Förvaltaren får tillämpa en enhetlig lägsta sats för grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen. Denna lägsta sats ska på lika villkor tillämpas för alla järnvägsföretag som bedriver persontrafik för deras nyttjande av järnvägsinfrastruktur i samband med verksamhet som utförs enligt avtal om allmännyttiga tjänster.
… 4c. Grundavgiften för tillgång till utrustning för underhåll av tåg ska beräknas som produkten av de beställda tjänsterna och motsvarande enhetliga satser, vilkas belopp ska variera beroende på typ av tjänster, vilka anges i del I.2 i bilagan till denna lag.
5Den enhetliga satsen för grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen ska fastställas per tåg och per körd kilometer.
5a. För att fastställa de enhetliga satserna för grundavgiften ska förvaltaren från det beräknade kostnadsbeloppet för att tillhandahålla järnvägsinfrastruktur till järnvägsföretagen dra av det bidrag till upprustning och underhåll av infrastrukturen som erhålls ur statsbudgeten eller från lokala myndigheter samt de planerade medlen från järnvägsfonden.
…
5c. En höjning av de enhetliga satserna för grundavgiften för persontransporter med järnväg som utförs enligt ett avtal om allmännyttiga tjänster under en tidtabells giltighetstid i den mening som avses i artikel 30.5 får inte överstiga det beräknade inflationsindexet i förslaget till budget för det relevanta året.
6Förvaltaren ska enligt gällande praxis offentliggöra beloppet och typerna av avgiftssatser för grundavgiften och tilläggsavgifterna, med åtskillnad mellan persontransport och godstransport.
7Uppgifter om de enhetliga satserna för grundavgiften och tilläggsavgifterna, exklusive avgifter för användning av dragkraft, ska tillsammans med beräkningarna av avgiftsbeloppen överlämnas till ordföranden för [järnvägstransportbyrån].
8Ordföranden för [järnvägstransportbyrån] ska godkänna avgiftssatserna enligt punkt 7 [i denna artikel] inom 30 dagar från mottagandet av uppgifterna, eller neka att godkänna dem, om han konstaterar överträdelser av bestämmelserna i punkterna [2–6 i denna artikel], artikel 34 eller de bestämmelser som antagits med stöd av artikel 35.”
8Artikel 38a.1 och 38a.2 i järnvägstransportlagen har följande lydelse:
”1. Transportministeriet får genom statsbudgeten eller järnvägsfonden samfinansiera kostnaderna för upprustning och underhåll av järnvägsinfrastrukturen, i syfte att sänka kostnaderna och avgiftsbeloppen för nyttjande av infrastrukturen, om förvaltaren ställer infrastrukturen till förfogande i enlighet med de principer som anges i lagen.
2Den uppgift som anges i punkt 1 ska genomföras på grundval av ett avtal som ingåtts mellan transportministeriet och förvaltaren för en period på minst tre år.”
9Infrastrukturministeriet antog den 27 februari 2009 en förordning avseende villkor för tillträde till och nyttjande av järnvägsinfrastruktur (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej), (Dz. U., 2009, nr 35, position 274), (nedan kallad 2009 års ministerförordning). I 6 § i 2009 års ministerförordning föreskrivs följande:
”Den grundavgift som avses i artikel 33.4 i [järnvägstransportlagen] ska beräknas som produkten av antalet körda tågkilometer och tillämplig avgiftsats på den ifrågavarande kategorin av järnvägslinjer, vilken fastställs med beaktande av genomsnittlig daglig trafik och tillåten teknisk maxhastighet med fastställda hastighetsbegränsningar, samt tågtyp och tågets bruttovikt, bestämda för den godkända sträckan.”
10I 7 § 2009 års ministerförordning föreskrivs följande:
”Enhetliga satser för den grundavgift som avses i 6 § ska fastställas för:
11I 8 § 2009 års ministerförordning föreskrivs följande:
”1. För att beräkna avgiftssatserna för att tillhandahålla järnvägsinfrastrukturen ska förvaltaren beakta följande kostnader:
2Avgiftssatsen varierar i förhållande till olika kategorier av järnvägslinjer och tågets bruttovikt. Avgiftssatsen ska härvid öka i förhållande till dessa parametrar.
3Avgiftssatserna för tågrörelser som avses i 7 § ska vara likvärdiga inom samma kategori av järnvägslinjer och gällande samma bruttovikt.
4Avgiftssatserna för de tåg som avses i 7 § ska anges i tabellform där de horisontella raderna avser tågens bruttovikt och de vertikala kolumnerna avser järnvägslinjer.”
12Kommissionen sände den 10 maj 2007 ett frågeformulär till de polska myndigheterna för att försäkra sig om att Republiken Polen med sin interna rättsordning korrekt hade införlivat direktiv 91/440, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den 26 februari 2001 ( EGT L 75, s. 1 ), rådets direktiv 95/18/EG av den 19 juni 1995 om tillstånd för järnvägsföretagdirektiv, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/13/EG av den 26 februari 2001 ( EGT L 75, s. 26 ), samt direktiv 2001/14 (nedan tillsammans kallade det första järnvägspaketet). De polska myndigheterna besvarade frågeformuläret den 5 juli 2007.
13Kommissionen begärde den 21 oktober 2007 att Republiken Polen skulle inkomma med ytterligare klargöranden. Republiken Polen efterkom denna begäran genom skrivelse av den 20 december 2007.
14På grundval av de uppgifter som Republiken Polen hade lämnat sände kommissionen den 26 juni 2008 en formell underrättelse till medlemsstaten med uppmaning att genomföra direktiven i det första järnvägspaketet. De huvudsakliga oegentligheter som framhölls avsåg PLK SA:s bristande oberoende och uttaget av avgifter för tillträde till infrastrukturen.
15Republiken Polen besvarade den 26 augusti 2008 kommissionens formella underrättelse.
16Den 9 oktober 2009 sände kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Polen, i vilket den kritiserade Polen för att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa infrastrukturförvaltarens oberoende i förhållande till järnvägsföretagen. Kommissionen uppmanade vidare medlemsstaten att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter nämnda motiverade yttrande inom två månader från mottagandet av detsamma.
17Republiken Polen besvarade den 9 december 2009 kommissionens formella underrättelse och bestred att de brister som kommissionen hade framhållit förelåg.
18Under dessa omständigheter väckte kommissionen förevarande talan.
19Domstolens ordförande beslutade den 13 april 2011 att tillåta Republiken Tjeckien och Republiken Italien att intervenera till stöd för Republiken Polens yrkanden.
20Genom inlaga som inkom till domstolens kansli den 12 april 2013 upplyste kommissionen domstolen om att den återkallade sin första anmärkning avseende åsidosättande av artikel 6.3 i direktiv 91/440 samt artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14.
21Republiken Polen yrkade i sitt yttrande över återkallelsen att kommissionen skulle förpliktas ersätta de rättegångskostnader som var hänförliga till denna anmärkning.
Talan
22Kommissionen har gjort gällande att Republiken Polen inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att i vederbörlig tid säkerställa ekonomisk balans för infrastrukturförvaltaren, det vill säga PLK SA. Denna underlåtenhet utgör ett åsidosättande av skyldigheterna enligt artikel 6.1 i direktiv 2001/14, jämförd med artikel 7.3 och 7.4 i direktiv 91/440. Kommissionen har i detta avseende påpekat att det framgår av Republiken Polens svar på det motiverade yttrandet att PLK SA:s kostnader och intäkter inte kommer att vara i balans förrän år 2012.
23Republiken Polen har anfört att, om rörelseresultatet före avdrag för avskrivningar beaktas, kan ekonomisk balans för infrastrukturförvaltaren anses uppnådd. Det följer nämligen inte av artikel 6.1 i direktiv 2001/14 att avskrivningskostnaderna måste inkluderas vid bedömningen av huruvida ekonomisk balans uppnåtts, särskilt inte avskrivningskostnaderna för järnvägslinjer som har avvecklats eller kommer att avvecklas i framtiden, vilket inneburit att kostnader för eventuell upprustning av dem inte har beaktats vid beräkningen av avgifterna för tillträde till järnvägsinfrastrukturen.
24Vad beträffar artikel 7.3 i direktiv 91/440 har Republiken Polen anfört att finansieringen av järnvägsinfrastrukturen säkerställs genom artiklarna 33–35 i järnvägstransportlagen, vilka avser de avgifter som järnvägsföretagen ska erlägga. Statsbudgeten och järnvägsfonden, genom vilka kostnader för upprustning och underhåll av järnvägsinfrastrukturen kan finansieras med tillämpning av artiklarna 38 och 38a i järnvägstransportlagen, utgör vidare en andra finansieringskälla. En tredje finansieringskälla för järnvägsinfrastrukturen utgörs slutligen av PLK SA:s inkomster från annan verksamhet än tillhandahållande av denna infrastruktur.
25Republiken Polen har vad beträffar artikel 7.4 i direktiv 91/440 anfört att PLK SA, såsom framgår av dess stadgar, ska utforma årliga finansieringsplaner, vilka omfattar årliga investeringsplaner. Dessa sistnämnda planer ska utformas på så sätt att deras finansiering från olika källor säkerställs.
26Enligt artikel 6.1 i direktiv 2001/14 ska medlemsstaterna bestämma villkor för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i en infrastrukturförvaltares räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen.
27Enligt Republiken Polen innebär inte denna bestämmelse, till skillnad från vad kommissionen har anfört, att medlemsstaterna åläggs att säkerställa att infrastrukturförvaltarens resultaträkning är i balans, utan endast att tillhandahålla nödvändig finansiering för att rörelseresultatet före avdrag för avskrivningar ska vara i balans.
28Även om avskrivningar enligt allmänna bokföringsprinciper inte utgör ”utgifter”, vilket är ett begrepp som förutsätter ett kassaflöde, utan en kostnad som saknar motsvarande utbetalning, kan den omständigheten att detta begrepp används i artikel 6.1 i direktiv 2001/14 ändå inte anses vara av avgörande betydelse eftersom det i andra stycket i samma punkt hänvisas till ”infrastrukturkostnaderna”.
29Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 55 i sitt förslag till avgörande, förefaller användningen av begreppet ”förskottsbetalning” i artikel 6.1 i direktiv 2001/14 a priori antyda att skyldigheten enligt denna bestämmelse inte syftar till att säkerställa bokföringsmässig balans, utan snarare infrastrukturförvaltarens likviditet, vilket skulle kunna utgöra ett argument till stöd för den tolkning som Republiken Polen har förespråkat.
30Bestämmelserna i artikel 7.3 och 7.4 i direktiv 91/440, enligt vilka medlemsstaterna har möjlighet att tilldela infrastrukturförvaltaren tillräckliga medel i förhållande till uppgifterna, storleken och de finansiella kraven, och förvaltaren i sin tur är skyldig att upprätta en verksamhetsplan för att säkerställa den ekonomiska balansen inom ramen för den allmänna politik som fastställs av staten, syftar emellertid, såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 57 i sitt förslag till avgörande, just till att säkerställa infrastrukturförvaltarens likviditet.
31Om artikel 6.1 i direktiv 2001/14 tolkades så, att skyldigheten att skapa balans i infrastrukturförvaltarens räkenskaper inte syftade till att säkerställa förvaltarens bokföringsmässiga balans utan dennes likviditet, skulle artikeln inte ha något eget tillämpningsområde i förhållande till det för artikel 7.3 och 7.4 i direktiv 91/440.
32Enligt artikel 35.1 b i rådets fjärde direktiv 78/660/EEG av den 25 juli 1978 grundat på artikel [44.2 g EG] om årsbokslut i vissa typer av bolag ( EGT L 222, s. 11 ; svensk specialutgåva, område 17, volym 1, s. 17) utgör avskrivning av tillgångar dessutom en skyldighet vid bokföringen, utan vilken årsbokslutet för ett sådant kapitalbolag som PLK SA inte skulle kunna ge en rättvis bild av bolagets tillgångar, skulder, ekonomiska ställning och resultat i enlighet med artikel 2.3 i detta direktiv.
33Skyldigheten att skriva ned värdet på tillgångar är heller inte, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 59 i sitt förslag till avgörande, beroende av huruvida företaget har för avsikt att rusta upp en anläggningstillgång eller inte.
34Mot denna bakgrund ska den skyldighet som avses i artikel 6.1 i direktiv 2001/14 tolkas så, att den syftar till att säkerställa bokföringsmässig balans i infrastrukturförvaltarens resultaträkning.
35Den omständigheten att infrastrukturförvaltarens resultaträkning är i obalans innebär emellertid inte i sig att medlemsstaten i fråga inte har fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 6.1 i direktiv 2001/14. En förutsättning för en sådan slutsats är nämligen enligt ordalydelsen i denna artikel att obalansen i räkenskaperna har konstaterats föreligga ”under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod”.
36Kommissionen har i detta sammanhang anfört att om PLK SA ackumulerar förluster på en nivå som motsvarar den som Republiken Polen angav i sitt svar på den formella underrättelsen, är det omöjligt att uppnå ekonomisk balans enligt artikel 6.1 i direktiv 2001/14. Kommissionen anser dessutom att Republiken Polen inte har beviljat infrastrukturförvaltaren tillräcklig finansiering i förhållande till dess uppgifter, storlek och finansiella krav.
37Enligt de uppgifter som lämnades i ansökan ökade PLK SA:s förluster från 2 procent år 2006 till 10 procent (prognos) år 2009. Under samma period ökade statens finansiering från 10,8 procent till 19,3 procent (prognos), medan kostnadstäckningen via intäkter från infrastrukturavgifterna minskade från 79,4 procent år 2006 till 64,4 procent år 2009 (prognos).
38Republiken Polen har emellertid gjort gällande att staten år 2015 beräknas kunna täcka upp till 37,5 procent av infrastrukturkostnaderna, vilket kommer att medföra märkbart sänkta avgiftssatser för järnvägsföretagen.
39Republiken Polen erinrade i sin duplik om att den i svaret på det motiverade yttrandet redogjorde för regeringens plan för ökad finansiering till infrastrukturförvaltaren, vilken syftar till att uppnå balans i budgeten år 2012. Republiken Polen avsåg även att uppnå en balanserad budget i inkomst- och utgiftsplaneringen för PLK SA. Medlemsstaten uppgav att det slutliga resultatet var beroende av den ekonomiska konjunkturen och påpekade att en minskning med 17 procent av mängden godstransporter med järnväg hade noterats år 2009 jämfört med föregående år.
40Artikel 6.1 i direktiv 2001/14 innehåller inga anvisningar avseende tillämpningen av kriteriet ”en rimlig tidsperiod”. Enligt artikel 8.4 första stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde ( EUT L 343, s. 32 ), genom vilket bland annat direktiv 2001/14 upphävdes från och med den 15 december 2012, får denna tidsperiod emellertid inte överstiga fem år.
41Av handlingarna i målet framgår att Republiken Polen i förevarande fall beviljade PLK SA ett första bidrag på 340 miljoner polska złoty (PLN) år 2006, efter det att infrastrukturförvaltaren hade inlett sin verksamhet. Det årliga statliga bidraget hade år 2010 ökat till 900 miljoner PLN, och uppgick år 2012, som är det år under vilket ekonomisk balans skulle ha uppnåtts, till 1 200 miljoner PLN. Slutligen beräknas bidraget under följande år öka med 100 miljoner PLN årligen.
42Det framgår även av handlingarna i målet att det polska järnvägsnätet är mycket tätt, i dåligt skick och till stor del föga lönsamt. En oberoende förvaltning av järnvägsinfrastrukturen infördes vidare ganska nyligen och det första statliga bidraget beviljades år 2006. Sedan dess har infrastrukturförvaltarens intäkter trots upprepad finansiering från den polska staten minskat, detta delvis på grund av den svåra ekonomiska krisen inom Europeiska unionen. Enligt den polska statens finansiella planering förväntades dock en balanserad budget ha uppnåtts år 2012.
43Mot bakgrund av ovanstående överväganden kan Republiken Polen inte anses ha underlåtit att bestämma villkor för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i infrastrukturförvaltarens räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen.
44Kommissionens talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra anmärkningen.
Den tredje anmärkningen: Avsaknad av incitament för infrastrukturförvaltaren att sänka kostnaderna och avgifterna för att nyttja infrastrukturen
45Kommissionen har gjort gällande att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 och 6.3 i direktiv 2001/14 genom att inte ge infrastrukturförvaltaren incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och beloppen på avgifterna för tillträde till infrastrukturen.
46Kommissionen har särskilt anfört att artikel 38a i järnvägstransportlagen inte innehåller några bestämmelser som ger infrastrukturförvaltaren incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna.
47Republiken Polen har inledningsvis gjort gällande att det i direktiv 2001/14 visserligen föreskrivs att medlemsstaterna ska skapa incitament för att förbättra infrastrukturförvaltarens effektivitet, men att det inte anges vilken typ av åtgärder som ska vidtas.
48Republiken Polen har vidare anfört att det polska transportministeriet varje år tillsammans med PKP SA, som till 100 procent kontrolleras av skatteverket, beslutar om huruvida belöning ska utgå till styrelseledamöterna i PLK SA i syfte att öka infrastrukturförvaltarens effektivitet.
49Republiken Polen har även omnämnt andra verktyg för företagsstyrning som tillämpas på PLK SA, såsom ett beslut att inte låta kostnaderna för rälsskyddsåtgärder omfattas av de kostnader som ingår i avgiften för tillträde till infrastrukturen, utan att finansiera dessa åtgärder från medel som bolaget har erhållit från annan typ av verksamhet, och den omständigheten att beloppet för de statliga medel som tilldelas infrastrukturförvaltarens verksamhet ska återspegla dess effektivitet.
50Republiken Polen har slutligen anfört att artikel 33 i järnvägstransportlagen, enligt vilken de enhetliga avgiftssatserna ska godkännas av ordföranden för järnvägstransportbyrån, utgör ett tillräckligt genomförande av de kontrollåtgärder som avses i artikel 6.3 i direktiv 2001/14.
51Republiken Tjeckien har hävdat att kravet på incitament för att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna är det slutgiltiga målet med artikel 6.2 i direktiv 2001/14, det vill säga ett tillstånd som bör uppnås. Såsom uttryckligen anges i denna bestämmelse är det emellertid nödvändigt att skapa förutsättningar för detta. En medlemsstat som försöker uppnå detta mål måste således samtidigt garantera säkerheten samt upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten.
52Republiken Tjeckien har även anfört att ovannämnda villkor inte kan anses uppfyllda när infrastrukturen är i dåligt skick. Under dessa omständigheter utgör ett avtal mellan staten och infrastrukturförvaltaren om finansiering av kostnaderna för reparation eller underhåll av infrastrukturen en åtgärd som syftar till att uppnå det slutgiltiga mål som avses i artikel 6.2 i direktiv 2001/14 och som måste bedömas som tillräcklig med hänsyn till infrastrukturens skick.
53I sitt svar på Republiken Tjeckiens interventionsinlaga har kommissionen gjort gällande att denna tolkning av artikel 6.2 i direktiv 2001/14 är felaktig.
54Enligt kommissionen framgår det inte av denna bestämmelse att den skyldighet att skapa incitament som där föreskrivs påverkas av järnvägsinfrastrukturens skick. Denna skyldighet föreligger tvärtom av egen kraft. Ett avtal som ingås mellan staten och infrastrukturförvaltaren om finansiering av kostnaderna för reparation och underhåll av infrastrukturen, men som inte innehåller några incitament för förvaltaren att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter, innebär således inte att den skyldighet som föreskrivs i bestämmelsen uppfylls.
55Enligt artikel 6.2 i direktiv 2001/14 ska infrastrukturförvaltaren ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och genom upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt beloppen på tillträdesavgifterna för att använda denna infrastruktur.
56I artikel 6. 3 i direktiv 2001/14 föreskrivs vidare att skyldigheten enligt punkt 2 i denna artikel ska uppfyllas antingen genom ett flerårigt avtal mellan infrastrukturförvaltaren och den behöriga myndigheten varigenom statlig finansiering tilldelas, eller genom lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.
57Även om det i artikel 38a.1 och 38a.2 i järnvägstransportlagen uppställs som mål att kostnaderna och beloppen på avgifterna för att nyttja infrastrukturen ska minskas, innehåller denna artikel ingen anvisning om vilka incitament som ska möjliggöra att detta mål uppnås.
58Det är vidare ostridigt att järnvägstransportlagen inte innehåller några kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna för att infrastrukturförvaltaren ska kunna redovisa sin förvaltning till behöriga myndigheter i enlighet med artikel 6.3 i direktiv 2001/14.
59Republiken Polen har inte heller gjort gällande att de åtgärder den åberopar, vilka omnämns i punkterna 48 och 49 i denna dom, även om det antas att de kan anses utgöra incitament i den mening som avses i artikel 6.2 i direktiv 2001/14, ingår i något flerårigt finansieringsavtal i enlighet med vad som föreskrivs i punkt 3 i samma artikel.
60Vad slutligen beträffar de argument som Republiken Tjeckien har anfört räcker det att konstatera att även om det följer av artikel 6.2 i direktiv 2001/14 att medlemsstaterna är skyldiga att beakta infrastrukturens skick vid tillämpningen av punkterna 2 och 3 i denna artikel, är de inte av denna anledning mindre skyldiga att ingå fleråriga finansieringsavtal vilka innefattar incitament eller att anta ett lämpligt regelverk i detta avseende.
61Mot bakgrund av ovanstående överväganden finner domstolen att kommissionens talan är välgrundad såvitt avser den tredje anmärkningen.
Den fjärde anmärkningen: Beräkning av avgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen
62Kommissionen har gjort gällande att Republiken Polen inte har fullgjort sina skyldigheter enligt artiklarna 7.3 och 8.1 i direktiv 2001/14.
63Enligt kommissionen syftar begreppet ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” i artikel 7.3 i direktivet på ”marginalkostnaden”. Marginalkostnaden motsvarar enligt kommissionen endast de kostnader som uppstår till följd av de faktiska tågrörelserna, och inte de fasta kostnaderna, vilka förutom kostnader i samband med järnvägsdriften omfattar sådana allmänna driftskostnader för infrastrukturen som uppstår även om det inte förekommer några tågrörelser.
64Kommissionen har även anfört att Republiken Polen i sitt svar på det motiverade yttrandet medgav att nivån på de enhetliga satserna för grundavgiften för minimitillträde till infrastrukturen beror på planerade driftsarbeten, den beräknade kostnaden för att tillhandahålla minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen samt beräknad finansiering för reparationer och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. Enligt kommissionen har dessa faktorer emellertid ingen direkt koppling till de direkta kostnader som uppstår till följd av tågtrafiken, utan syftar till att täcka förvaltarens samtliga kostnader.
65När det gäller möjligheten att höja avgifterna med stöd av artikel 8.1 i direktiv 2001/14 har kommissionen anfört att medlemsstaterna, såsom framgår av artikel 8.1 första stycket jämfört med artikel 8.1 andra stycket, ska inrätta en kontrollmekanism som omfattar samtliga av järnvägsföretagens marknadssegment samt deras betalningsförmåga. Genom denna mekanism bör ”marknadens motståndskraft” kunna identifieras och det bör även kunna kontrolleras att vissa marknadssektorer, som hittills klarat av att betala avgiften för minimitillträde till infrastrukturen, inte utestängs.
66I järnvägstransportlagen fastställs emellertid ingen sådan mekanism.
67Republiken Polen har, vad beträffar anmärkningen avseende åsidosättande av artikel 7.3 i direktiv 2001/14, gjort gällande att järnvägstransportlagen under det administrativa förfarandet har ändrats i enlighet med de krav som kommissionen har uppställt.
68I synnerhet föreskrivs i artikel 33 i järnvägstransportlagen att grundavgiften för nyttjande av järnvägsinfrastruktur ska fastställas med beaktande av den kostnad för förvaltaren som uppstår som en direkt följd av de tågrörelser som utförs av järnvägsföretagen.
69Republiken Polen har även invänt mot kommissionens påstående att de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs enligt polsk lagstiftning motsvarar de sammanlagda kostnaderna för underhåll och drift.
70Republiken Polen har anfört att kommissionen saknar fog för sitt påstående att begreppet ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” syftar på ”marginalkostnaden”. Medlemsstaten har i detta avseende gjort gällande att eftersom direktiv 2001/14 inte innehåller någon definition av ett sådant begrepp har medlemsstaterna en viss frihet att, med iakttagande av direktivets syften, bestämma vad som ska ingå i begreppet och på grundval därav bestämma tillträdesavgiften.
71Vad vidare beträffar anmärkningen avseende åsidosättande av artikel 8.1 i direktiv 2001/14 har Republiken Polen anfört att kommissionen inte har förklarat på vilken grund den, med beaktande av gällande bestämmelser i Republiken Polen, konstaterade att ett vinstuttag i enlighet med artikel 8.1 i direktiv 2001/14 hade lagts till de kostnader som beaktas för att beräkna avgiften för minimitillträde.
72Republiken Tjeckien har, vad gäller kommissionens anmärkning avseende inkorrekt införlivande av artikel 7.3 i direktiv 2001/14, gjort gällande att det inte framgår av denna bestämmelse att det endast är marginalkostnaderna som kan betecknas som ”kostnad[er] som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”. Republiken Tjeckien anser att eftersom det varken i direktiv 2001/14 eller i någon annan unionsrättslig bestämmelse anges vilka kostnader som omfattas av detta begrepp, är det enda avgörande kriteriet huruvida det kan visas att kostnaderna har ett direkt samband med den tågtrafik som bedrivs.
73Enligt artikel 7.3 i direktiv 2001/14 ska – utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 i artikel 7 eller artikel 8 i direktivet – avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
74Direktiv 2001/14 innehåller ingen definition av begreppet ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” och det framgår inte av någon unionsrättslig bestämmelse exakt vilka kostnader som omfattas, eller inte omfattas, av detta begrepp.
75Med tanke på att det rör sig om ett ekonomiskt begrepp vars tillämpning, såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 93 i sitt förslag till avgörande, ger upphov till avsevärda praktiska svårigheter, får medlemsstaterna, såsom unionsrättens för närvarande är utformad, anses ha ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet och tillämpningen av begreppet i intern rätt.
76Det ska i förevarande fall följaktligen prövas huruvida sådana poster som uppenbarligen inte uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs enligt den ifrågavarande polska lagstiftningen kan ingå i beräkningen av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna.
77I artikel 33.2 i järnvägstransportlagen föreskrivs i detta hänseende att grundavgiften för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska fastställas med beaktande av den kostnad som uppstår för förvaltaren som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
78Enligt artikel 33.4 i järnvägstransportlagen ska grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen beräknas som produkten av tågrörelserna och enhetliga satser som fastställs beroende på kategori av järnvägslinje och tågtyp, och ska beräknas separat för persontransport respektive godstransport. Enligt artikel 33.5 i samma lag ska den enhetliga satsen för grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen fastställas per tåg och per körd kilometer.
79Sättet att beräkna grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen fastställs i 6 § i 2009 års ministerförordning.
80Enligt 8 § 1 i 2009 års ministerförordning ska infrastrukturförvaltaren vid beräkningen av avgiftssatserna för tillhandahållande av järnvägsinfrastruktur beakta direkta kostnader, vilka omfattar underhållskostnader, kostnader för tågtrafiksdriften och avskrivningar. Förvaltaren ska enligt bestämmelsen också beakta finansiella kostnader för återbetalning av lån som förvaltaren har upptagit för att utveckla och modernisera den infrastruktur som tillhandahålls, indirekta verksamhetskostnader som omfattar infrastrukturförvaltarens skäliga kostnader, utöver dem som nämnts ovan, samt kostnader för det driftsarbete som fastställts för de olika kategorierna av linjer och tåg.
81Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 99 i sitt förslag till avgörande, kan kostnaderna för signalsystem, trafikstyrning, underhåll och reparationer åtminstone delvis variera beroende på trafiken och följaktligen delvis anses ha uppstått som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
82Härav följer e contrario att de underhålls- eller driftskostnader som omnämns i 8 § 1 i 2009 års ministerförordning endast delvis kan anses uppstå som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, eftersom nämnda kostnader omfattar fasta kostnader för att tillhandahålla en del av järnvägsnätet som uppstår även om det inte förekommer några tågrörelser.
83Vad beträffar de indirekta och finansiella kostnader som även omnämns i den nationella bestämmelsen är det uppenbart att de inte uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
84I den mån avskrivningar inte fastställs på grundval av den verkliga förslitning på infrastrukturen som tågtrafiken orsakar utan i enlighet med bokföringsregler kan inte heller dessa kostnader anses uppstå som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
85Bestämmelserna i 2009 års ministerförordning innebär således att kostnader som inte uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs kan beaktas vid fastställandet av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna.
86Kommissionen har således grund för sin talan såvitt avser anmärkningen att artikel 7.3 i direktiv 2001/14 har åsidosatts.
87Kommissionens talan kan däremot inte vinna bifall såvitt avser anmärkningen att artikel 8.1 i direktiv 2001/14 har åsidosatts.
88Republiken Polen bestrider nämligen att den skulle ha använt sig av möjligheten att höja tillträdesavgifterna med stöd av denna artikel och kommissionen har inte förmått styrka sitt påstående i detta avseende.
89Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska kommissionens talan vinna bifall såvitt avser den fjärde anmärkningen, eftersom kostnader som inte har uppstått som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, i den mening som avses i artikel 7.3 i direktiv 2001/14, enligt den polska lagstiftningen kan ingå i beräkningen av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna.
90Republiken Polen har således åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.2 respektive 7.3 i direktiv 2001/14 genom att inte ha gett infrastrukturförvaltaren incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna samt genom att låta kostnader som inte kan anses ha uppstått som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs ingå i beräkningen av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna. Kommissionens talan ska ogillas i övrigt.
91Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. I artikel 141.1 i rättegångsreglerna föreskrivs vidare att en part som återkallar sin talan ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om den andra parten har yrkat detta i sitt yttrande över återkallelsen.
92I förevarande fall har kommissionen återkallat den första anmärkning som den har åberopat till stöd för sin talan. Republiken Polen har i sitt yttrande över återkallelsen yrkat att kommissionen ska förpliktas ersätta de rättegångskostnader som är hänförliga till denna anmärkning.
93Kommissionen och Republiken Polen har emellertid ömsom tappat målet på en eller flera punkter. Vardera part ska därför förpliktas att bära sina rättegångskostnader.
94Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Tjeckien och Republiken Italien ska därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Underskrifter
(*1) * Rättegångsspråk: polska.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.