(Requête no 25701/94)
23 novembre 2000
En l'affaire ex-roi de Grèce et autres c. Grèce,
La Cour européenne des Droits de l'Homme, siégeant en une Grande Chambre composée des juges dont le nom suit :
M. L. Wildhaber, président,
Mme E. Palm,
MM. J.-P. Costa,
L. Ferrari Bravo,
Gaukur Jörundsson,
L. Caflisch,
I. Cabral Barreto,
W. Fuhrmann,
B. Zupančič,
Mme N. Vajić,
MM. J. Hedigan,
M. Pellonpää,
Mme M. Tsatsa-Nikolovska,
MM. T. Panţîru,
E. Levits,
K. Traja,
G. Koumantos, juge ad hoc,
ainsi que de Mme M. de Boer-Buquicchio, greffière adjointe,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 14 juin et 25 octobre 2000,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
1L'affaire a été déférée à la Cour, conformément aux dispositions qui s'appliquaient avant l'entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention ») [Note du greffe : le Protocole no 11 est entré en vigueur le 1er novembre 1998.], par la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 30 octobre 1999 (article 5 § 4 du Protocole no 11 et anciens articles 47 et 48 de la Convention).
2A son origine se trouve une requête (no 25701/94) dirigée contre la République hellénique et dont l'ex-roi de Grèce et huit membres de sa famille avaient saisi la Commission le 21 octobre 1994 en vertu de l'ancien article 25 de la Convention. Les requérants alléguaient que la loi no 2215/1994, adoptée par le Parlement grec le 16 avril 1994 et entrée en vigueur le 11 mai 1994, avait violé leurs droits au titre de la Convention. Les requérants étaient représentés par Nathene & Co., solicitors à Londres, le gouvernement grec (« le Gouvernement ») par son agent, M. L. Papidas, président du Conseil juridique de l'Etat, auquel a succédé M. E. Volanis.
3La Commission a déclaré la requête partiellement recevable le 21 avril 1998 pour autant qu'elle concernait l'ex-roi de Grèce, sa sœur, la princesse Irène, et sa tante, la princesse Catherine (« les requérants »). Dans son rapport du 21 octobre 1999 (ancien article 31 de la Convention) [Note du greffe : le rapport est disponible au greffe.], elle formule à l'unanimité l'avis qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 et qu'il n'est pas nécessaire d'examiner s'il y a eu violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1.
4Le 6 décembre 1999, un collège de la Grande Chambre a décidé que l'affaire devait être examinée par celle-ci (article 100 § 1 du règlement). M. C.L. Rozakis, juge élu au titre de la Grèce, qui avait pris part à l'examen de la cause au sein de la Commission, s'est déporté (article 28 du règlement). Le Gouvernement a en conséquence désigné M. G. Koumantos pour siéger en qualité de juge ad hoc (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).
5Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé un mémoire.
6Une audience s'est déroulée en public, le 14 juin 2000, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg.
Ont comparu :
MM. P. Georgakopoulos, conseiller
auprès du Conseil juridique de l'Etat, délégué de l'agent,
M. Apessos, assesseur,
Conseil juridique de l'Etat,
Mme K. Grigoriou, assesseur,
Conseil juridique de l'Etat,
M. D. Pannick QC, Barrister,
Mme D. Rose, Barrister,
MM. D. Tsatsos, professeur,
N. Alivizatos, professeur, conseils,
Ch. Pampoukis, professeur assistant,
G. Katrougalos, avocat,
E. Kastanas, membre du service juridique spécial
du ministère des Affaires étrangères,
P. Liakouras, conseiller spécial
du ministère des Affaires étrangères, conseillers ;
Lord Lester of Herne Hill QC,
M. J. Bravos,
Mmes M. Carss-Frisk,
N. Arnaoutis,
M. A. Georgiades, professeur,
Mme A. Georgiades, conseils.
La Cour a entendu en leurs déclarations Lord Lester of Herne Hill, MM. Pannick, Tsatsos et Alivizatos.
7En 1864, une démocratie monarchique fut instaurée en Grèce, lorsque Georges Ier, fils de Christian IX, roi du Danemark, fut élu roi et monta sur le trône. Descendant direct du roi Georges Ier, l'ex-roi Constantin de Grèce (le premier requérant) accéda au trône en 1964, à l'âge de vingt-quatre ans, succédant ainsi à son père, le roi Paul Ier.
8Les requérants ont produit des titres de propriété afférents à leurs biens en Grèce :
1Le domaine de Tatoi
9L'ex-roi se prétend propriétaire d'un domaine de 41 990 000 m² et d'un édifice à Tatoi. Ce domaine fut constitué au cours du règne de Georges Ier (arrière-grand-père du premier requérant) par des achats successifs de terrains :
Une parcelle de cette propriété, d'environ un million de mètres carrés, fut ensuite échangée contre un autre terrain de superficie égale, adjacent au domaine de Tatoi et appartenant à des propriétaires locaux auxquels le roi Georges Ier versa 3 000 GRD afin de compenser la différence de valeur entre les biens-fonds ainsi échangés.
10Par testament olographe daté du 24 juillet 1904, le roi Georges Ier plaça sous le régime d'une fiducie familiale (familia-fideicommis) le domaine de Tatoi, qui servirait de résidence permanente au roi des Hellènes pendant son règne. Toutefois, conformément au droit romano-byzantin applicable à l'époque, une fiducie familiale ne pouvait durer au-delà de quatre successions, c'est-à-dire qu'elle arrivait à échéance au quatrième successeur.
11Au décès du roi Georges Ier, le 5 mars 1913, Tatoi fut transmis à son successeur, le roi Constantin Ier, et, après la déposition de celui-ci en 1917, à son deuxième fils, le roi Alexandre. A la mort de ce dernier en 1920, Tatoi fut restitué au roi Constantin Ier, qui était remonté sur le trône. Après l'abdication de Constantin Ier en septembre 1922, Tatoi revint à son fils aîné, le prince héritier Georges II.
12Puis, après l'abolition de la monarchie et la proclamation de la République par une résolution de la quatrième Assemblée constituante du 25 mars 1924, l'Etat grec expropria Tatoi en vertu de la loi no 2312 des 14 et 20 août 1924, alors que le domaine de Bafi lui revint ipso jure et sans indemnisation.
13Lorsque le roi Georges II remonta sur le trône, Tatoi lui fut restitué en pleine propriété et possession, en vertu de la loi d'urgence du 22 janvier 1936, à l'exception du domaine de Bafi-Keramydi (soit 3 785 000 m2) qui, entre-temps, avait été attribué à des réfugiés ne possédant pas de terres. D'après le rapport explicatif de cette loi, l'expropriation avait eu lieu au mépris de l'article 11 de la Constitution de 1911, selon lequel une expropriation forcée doit toujours être précédée d'une indemnisation du propriétaire fixée par les tribunaux.
14Après le décès de Georges II le 1er avril 1947, son frère Paul accéda au trône. Le décret-loi no 1136 des 5 et 11 octobre 1949 disposait : « [l]e domaine de Tatoi qui a été restitué (...) à feu le roi Georges II est devenu la propriété libre, exclusive et sans réserve de Sa Majesté le roi Paul à son accession au trône. » A la mort du roi Paul le 6 mars 1964, la propriété fut transmise à son fils et successeur Constantin II (le premier requérant) en vertu du testament olographe de son père daté du 8 décembre 1959.
2Le domaine de Polydendri
15L'ex-roi et la princesse Irène affirment posséder chacun 101,5/288 d'une superficie de 33 600 000 m² de terres à Polydendri, et la princesse Catherine en posséder 36/288. Cette propriété a été constituée par une série de mutations :
3Le domaine de Mon Repos sur l'île de Corfou
16Le titre initial de propriété concernant ce domaine est le procès-verbal no 278 du 1er juin 1864 du conseil provincial de Corfou, en vertu duquel le conseil décida de mettre à la disposition du roi Georges Ier, pour le remercier d'avoir favorisé le rattachement des îles Ioniennes à la Grèce, la maison dans laquelle le magistrat britannique du Conseil suprême vécut jadis, ainsi que la région environnante située dans un lieu connu sous le nom d'« Aghios Pandeleïmon de Garitza ». Les documents de l'époque ne mentionnent ni la superficie, ni l'emplacement exact, ni les limites de ce domaine. Cette donation fut ensuite expressément reconnue par l'acte no 7870/1887.
17De 1870 à 1912, le roi Georges Ier agrandit ce domaine en achetant successivement des lots plus ou moins grands de terre appartenant à des tiers, situés autour ou à l'intérieur de la ferme. Après les deux achats effectués par Georges II, Mon Repos prit sa forme définitive avec une superficie d'environ 238 000 m².
18Au décès du roi Georges Ier, Mon Repos fut attribué au prince André conformément au testament olographe du roi Georges daté du 24 juillet 1904.
19Après la révolution de 1922 et par la décision no 1767/1923, l'expropriation forcée de Mon Repos au profit de l'Etat fut proclamée, ce domaine devant servir de résidence d'été au roi régnant. En 1931, l'expulsion administrative du prince André fut ordonnée. Une action judiciaire fut alors intentée, et, par son arrêt no 57/1934, la cour d'appel (Εφετείo) de Corfou reconnut le prince André propriétaire légitime et ordonna que le domaine lui fût restitué. Après le rétablissement de la démocratie monarchique, la loi d'urgence no 514/1937 disposa expressément que Mon Repos devait être cédé et transmis en pleine propriété et possession au prince André.
20Par un acte no 11909/1937, le prince André vendit Mon Repos au roi Georges II moyennant une rente viagère payable par annuités de 400 000 GRD. Le roi Georges II mourut le 1er avril 1947. Ses cohéritiers firent don de leurs parts au frère du roi Georges, le roi Paul, qui acquit la pleine propriété de Mon Repos (actes nos 3650/1957, 3816/1957 et 5438/1959). Au décès du roi Paul et en vertu de son testament olographe, Mon Repos revint à sa veuve Frédérique (en usufruit) et à son fils, le premier requérant (nue-propriété). L'usufruit prit fin au décès de la reine Frédérique le 6 décembre 1981 et le premier requérant acquit la pleine propriété de Mon Repos.
21Vers le 5 août 1994, après l'intervention de la loi no 2215/1994 (paragraphe 41 ci-dessous), on pénétra par effraction dans la résidence de Mon Repos, désormais occupée par la municipalité de Corfou.
B. Le régime des biens pendant la dictature militaire (avril 1967-juillet 1974) et après le rétablissement de la démocratie
22Le 21 avril 1967, un coup d'Etat militaire se produisit en Grèce. L'ex-roi resta dans le pays jusqu'au 13 décembre 1967, jour où il partit pour Rome.
23Le 15 novembre 1968, le gouvernement militaire promulgua une nouvelle Constitution (la précédente datait de 1952) qui fut modifiée en 1973, lorsque l'ex-roi fut déposé (paragraphe 25 ci-dessous). L'article 21 de la Constitution de 1968 (telle que modifiée en 1973) garantissait le droit de propriété et disposait que nul ne pouvait être privé de sa propriété si ce n'était pour cause d'utilité publique et moyennant une indemnisation intégrale dont le montant devait être déterminé par les juridictions civiles. En son article 134 § 3, toutefois, la même Constitution prévoyait une mesure législative unique qui aurait pour effet de confisquer les biens meubles et immeubles de l'ex-roi et de la famille royale.
24Du 21 avril 1967 au 31 mai 1973, la dictature militaire maintint formellement la démocratie monarchique en place malgré l'exil que l'ex-roi s'imposa.
25Le 1er juin 1973, le gouvernement militaire prétendit abolir la monarchie, déposer l'ex-roi et ses héritiers et instaurer une république présidentielle à régime parlementaire.
26En octobre 1973, la dictature militaire promulgua, conformément à l'article 134 § 3 de la Constitution de 1968 (telle que modifiée en 1973), le décret-loi no 225/1973, en application duquel tous les biens meubles et immeubles de l'ex-roi et de la famille royale furent confisqués à la date de publication du décret au Journal officiel (le 4 octobre 1973) et la propriété des biens confisqués fut transférée à l'Etat grec. Les trois domaines litigieux furent mentionnés expressément sur la liste des biens immeubles touchés.
27Le décret susmentionné prévoyait l'octroi d'une indemnité d'un montant de 120 000 000 GRD à répartir entre les membres de la famille royale dont les biens avaient été confisqués ; cette somme fut déposée sur un compte bancaire à la disposition de la famille royale. La part de l'indemnité allouée à l'ex-roi s'élevait à 94 000 000 GRD et celle de la princesse Irène à 12 000 000 GRD. Aucune indemnité ne fut prévue pour la princesse Catherine. Le décret précisait en outre que les indemnisations devaient être réclamées avant le 31 décembre 1975. Aucune d'entre elles n'a jamais été revendiquée.
28Le 24 juillet 1974, la dictature militaire en Grèce fut remplacée par un gouvernement civil dirigé par M. Caramanlis.
29Par un acte législatif du 1er août 1974 (« la première loi constitutionnelle de 1974 »), le Gouvernement remit en vigueur la Constitution de 1952, à l'exception des dispositions ayant trait à la forme du régime politique (article 1).
30Aux termes de l'article 10 de cette loi, le pouvoir législatif dévolu au Conseil des ministres devait s'exercer au moyen de décrets-lois et ce jusqu'à la convocation de l'Assemblée nationale. Selon l'article 10 § 2, ces décrets-lois pourraient avoir un effet rétroactif pour toutes les questions découlant de lois constitutionnelles postérieures au 21 avril 1967. L'article 15 abrogeait la Constitution de 1968 (telle que modifiée) ainsi que toute autre loi ou tout autre texte constitutionnel adoptés sous la dictature militaire après le 21 avril 1967.
31En application des articles 1 et 10 de la première loi constitutionnelle de 1974, le gouvernement émit un décret-loi (no 72/1974) en vertu duquel les biens de l'ex-roi et de la famille royale devaient être administrés et gérés par un conseil de sept membres tant que le régime n'était pas définitivement fixé.
32Le décret susmentionné fut mis en œuvre par trois décisions ministérielles :
i. par la décision no 18443/1509 du 1er octobre 1974, un conseil de sept membres fut constitué « afin de gérer et d'administrer les biens de la famille royale » ;
ii. par la décision no 21987 du 24 octobre 1974, il fut arrêté que « les biens de la famille royale seraient transférés de l'Etat au conseil » avant le 31 décembre 1974 ;
iii. par la décision no 25616 du 23 décembre 1974, il fut convenu que les biens de la famille royale seraient transférés au conseil jusqu'à la fin de la procédure, avant d'être remis à leurs propriétaires ou à une personne désignée par eux.
33De 1974 à 1979, tous les biens meubles et immeubles de l'ex-roi et de la famille royale se trouvant en Grèce furent gérés et administrés au nom du conseil établi en vertu du décret-loi no 72/1974, pour le compte de l'ex-roi et de la famille royale. En 1979, les biens meubles leur furent restitués.
34Le 17 novembre 1974 se tinrent des élections législatives. L'Assemblée nationale fut ensuite reconvoquée. Par le référendum du 8 décembre 1974 la population se prononça en faveur d'une république parlementaire. Par la Résolution D 18 du 18 janvier 1975, l'Assemblée nationale décida et déclara notamment que la démocratie en Grèce n'avait jamais été légalement abolie et que l'acte révolutionnaire du 21 avril 1967 ainsi que la situation qui en était résultée jusqu'au 23 juillet 1974 s'analysaient en un coup d'Etat visant à renverser le pouvoir et à attenter aux droits souverains du peuple.
35En 1975, l'Assemblée nationale adopta la Constitution actuelle qui entra en vigueur le 11 juin de la même année.
36En 1981, le PA.SO.K. (Parti socialiste panhellénique), sous la direction de M. Papandréou, fut porté au pouvoir en Grèce. En janvier 1984, des négociations s'engagèrent avec l'ex-roi au sujet de ses biens. En 1988, le gouvernement et l'ex-roi parvinrent à un accord de principe sur les biens et sur les dettes fiscales de la famille royale. Mais cet accord ne fut jamais exécuté.
37En 1990, le Parti conservateur « Démocratie nouvelle » accéda au pouvoir.
38En 1992, l'ex-roi et l'Etat grec parvinrent à un accord ainsi libellé :
i. L'ex-roi transfère une superficie de 200 030 m² de sa forêt de Tatoi à l'Etat grec pour la somme de 460 000 000 GRD.
ii. L'ex-roi fait don d'une superficie de 401 541,75 m² de sa forêt de Tatoi à une fondation d'utilité publique, nommée « Fondation médicale et centre de recherche Hippocrate ».
iii. Une fondation d'utilité publique, la Fondation de la Forêt nationale de Tatoi, est créée et l'ex-roi fait don d'une superficie de 37 426 000 m² de sa forêt de Tatoi à la fondation.
iv. L'ex-roi, la famille royale et l'Etat grec renoncent à tous leurs droits légaux afférents aux dettes fiscales de la famille royale et renoncent à toutes les procédures judiciaires pendantes y relatives.
v. L'ex-roi et la famille royale acceptent de verser à l'Etat grec la somme de 817 677 937 GRD de droits de succession, d'impôts sur le revenu et sur le capital avec les intérêts et les majorations. Viendront en déduction du versement que l'ex-roi devra effectuer les sommes dues à celui-ci en application du présent accord.
39L'accord figurait dans l'acte notarié no 10573/1992 du 3 juin 1992 qui en fait foi. Le 28 septembre 1992, la division des études scientifiques (διεύθυvση Επιστημovικώv Μελετώv) du Parlement grec publia un rapport sur le projet de loi ratifiant l'acte notarié susmentionné. Le rapport précisait notamment que le décret-loi no 225/1973 avait été remplacé par le décret-loi no 72/1974 et que les biens « recouvraient donc leur régime patrimonial antérieur ». Par la suite, l'accord fut incorporé dans la loi no 2086/1992 qui lui conféra force de loi.
40L'ex-roi et sa famille se rendirent en Grèce au cours de l'été 1993.
41A la suite des élections de l'automne 1993, un gouvernement dirigé par M. Papandréou revint au pouvoir en Grèce. Le nouveau gouvernement déclara son intention d'examiner les questions ayant trait aux biens de l'ex-famille royale afin de rétablir la « légalité constitutionnelle et la mémoire historique » et de répondre à « la sensibilité démocratique du peuple grec qui s'était exprimée par le référendum de 1974 » [Déclaration du 1er avril 1994 du ministre des Finances de l'époque.]. Il présenta finalement le projet de loi no 2215/1994 qui fut adopté par le Parlement le 16 avril 1994 et entra en vigueur le 11 mai 1994. Cette loi porte « Règlement des questions ayant trait aux biens expropriés de la famille royale déposée de Grèce », et dispose ce qui suit :
i. La loi no 2086/1992 est abrogée et l'acte no 10573/1992 annulé. Tout acte exécuté en application de ces textes est nul et sans effet juridique (article 1). Les actes ainsi déclarés nuls et sans effet juridique comprennent la donation à l'institution « Fondation médicale et centre de recherche Hippocrate » à Tatoi ainsi qu'à la Fondation de la Forêt nationale de Tatoi [Note : Le 8 décembre 1997, la Fondation de la Forêt nationale de Tatoi a saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme, en vertu de l'ancien article 25 de la Convention. La requête a été enregistrée le 4 février 1998 (no 39654/98). Le 1er novembre 1998, elle a été transmise à la Cour européenne des Droits de l'Homme en application de l'article 5 § 2 du Protocole no 11.].
ii. L'Etat grec devient le propriétaire des biens meubles et immeubles de l'ex-roi, de la princesse Irène et de la princesse Catherine. Le décret-loi no 225/1973 est réputé être demeuré en vigueur (article 2).
iii. La propriété de Mon Repos sur l'île de Corfou est transmise à la municipalité de Corfou (article 4 § 2).
iv. Les impôts déjà calculés sont annulés. Toutes les procédures pendantes devant les juridictions administratives ou le Conseil d'Etat (Συμβoύλιo της Επικρατείας) ayant trait aux droits de succession et autres taxes, majorations et pénalités sont suspendues. Les sommes versées par l'ex-roi et les autres membres de la famille royale au titre de l'impôt peuvent être réclamées à l'Etat grec, mais l'Etat peut s'opposer à ce qu'une telle créance vienne en compensation d'une créance de l'Etat sur la famille royale (article 5 § 1).
v. Tout accord concernant un bien de la famille royale, à l'exception des baux, est déclaré nul. Tout bail de fonds de terre appartenant à la famille royale reste valable comme s'il avait été conclu entre les preneurs et l'Etat grec (article 5 § 2).
vi. Aucune procédure judiciaire intentée par l'ex-roi ou d'autres membres de la famille royale devant une juridiction grecque où serait employée l'appellation « roi » ou toute autre dénomination royale même associée au préfixe « ex » ou à l'adjectif « ancien » ne sera valable (article 6 § 4).
vii. Pour que l'ex-roi et la famille royale puissent conserver la nationalité grecque et leurs passeports grecs, les conditions préalables suivantes doivent être remplies :
42Les requérants engagèrent devant les juridictions grecques plusieurs actions concernant leurs droits de propriété.
43Ils contestèrent également la constitutionnalité de la loi no 2215/1994. A la suite de deux arrêts contradictoires de la Cour de cassation (Αρειoς Πάγoς) et du Conseil d'Etat, l'affaire fut déférée à la Cour suprême spéciale (Αvώτατo Ειδικό Δικαστήριo).
44La cour rechercha tout d'abord si les requérants avaient le droit d'engager une action devant elle sans utiliser de nom. Elle estima que « la mention « ex-roi » figurant dans les documents de l'affaire n'[était] pas un titre de noblesse dont l'utilisation [était] formellement interdite par la Constitution mais une référence précisant l'identité du demandeur qui, pour les motifs précités, n'[avait] pas de nom (...). Il s'agi[ssait] d'une référence à un fait historique qui, comme d'autres éléments, [pouvait] en effet désigner l'identité de la personne susmentionnée de sorte qu'elle [pût] bénéficier d'une protection judiciaire ».
45Quant aux biens royaux, la cour précisa qu'« il s'agissait depuis le début d'une question politique », que les droits de propriété des requérants étaient liés à la forme de gouvernement et qu'« au cours du règne de la famille royale, les biens appartenant au roi et à la famille royale étaient considérés comme un patrimoine à part ». Elle constata notamment :
« En définissant en son article 1 la forme du régime, par la même disposition qui [doit être] interprétée historiquement dans le cadre de la conjoncture politique et constitutionnelle (...) dans laquelle elle a été votée, conformément aux dispositions de la première loi constitutionnelle et du décret-loi no 72/1974 qui a été édicté sur la base de son article 10, la Constitution régit également la question des biens royaux. En d'autres termes, le référendum rend irrévocable la transmission de ce patrimoine à l'Etat, de sorte que la restitution par la loi de ce patrimoine à l'ex-roi est inconstitutionnelle. L'article 1 de la loi no 2086/1992 (...) dont les dispositions impliquent que les biens de l'ex-famille royale continuent d'appartenir au monarque déposé et aux membres de l'ancienne famille royale et lient effectivement ces personnes aux biens, est donc inconstitutionnel. »
46La Cour suprême spéciale estima en conséquence, par treize voix contre quatre, que la loi no 2215/1994 était constitutionnelle. Aux termes de la Constitution grecque, les arrêts de la Cour suprême spéciale sont irrévocables et s'imposent à toutes les juridictions grecques (article 100 § 4).
47Les articles pertinents de la Constitution de 1975 disposent :
Article 4
« 1. Tous les Grecs sont égaux devant la loi.
2Les hommes et les femmes ont des droits égaux et des obligations égales. »
Article 17
« 1. La propriété est placée sous la protection de l'Etat. Les droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s'exercer au détriment de l'intérêt général.
2Nul ne peut être privé de sa propriété si ce n'est pour cause d'utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant la procédure prévus par la loi, et toujours moyennant une indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la valeur du bien exproprié au moment de l'audience sur l'affaire concernant la fixation provisoire de l'indemnité par le tribunal. Dans le cas d'une demande visant à la fixation immédiate de l'indemnité définitive, est prise en considération la valeur du bien le jour de l'audience du tribunal sur cette demande.
(...)
4L'indemnité est toujours fixée par les juridictions civiles. Elle peut aussi être fixée provisoirement par voie judiciaire, après audition ou convocation de l'ayant droit, que le tribunal peut, à sa discrétion, obliger, en vue de l'encaissement de l'indemnité, à fournir un cautionnement correspondant à la valeur de celle-ci, selon les modalités prévues par la loi. »
48En Grèce, les droits réels sont en nombre limité (numerus clausus). Ceux dont une personne peut être titulaire sont : la propriété, les servitudes, le gage et l'hypothèque (article 973 du code civil).
49Les articles 999 à 1141 du code civil sont consacrés à la propriété et à l'indivision. Il existe plusieurs modes d'acquisition de la propriété, par exemple la possession de biens qui n'appartiennent à personne, la transmission par un propriétaire antérieur ou même un non-propriétaire, la volonté du législateur, l'effet de décisions de justice et les actes des pouvoirs publics. Pour la propriété des biens immeubles, il faut, d'après la loi, entre le propriétaire et l'acquéreur un accord transférant la propriété pour une cause légitime, accord qui sera consigné dans un acte notarié et transcrit au registre cadastral de l'arrondissement où est sis le bien immeuble (article 1033).
50Les requérants se plaignent de ce que la loi no 2215/1994 ait enfreint leur droit au respect de leurs biens. Ils invoquent l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
Cet article contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteinte aux propriétés ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première.
1Thèses des comparants
51La quintessence de l'argumentation du Gouvernement est que les domaines litigieux sont indissociables de la qualité de chef d'Etat et n'entrent donc pas dans la notion de « biens » protégés par l'article 1 du Protocole no 1.
Le Gouvernement relève de manière générale que partout en Europe l'on distingue nettement pour les monarques entre biens publics et biens privés. Les biens publics appartiennent à l'Etat et sont mis à la disposition des monarques aux fins de l'exercice de leur fonction de chef d'Etat. Selon lui, ces biens, que les monarques détiennent en vertu d'immunités et privilèges spéciaux, ne relèvent pas de la notion de biens protégés par l'article 1 du Protocole no 1. En revanche, les biens privés des monarques européens ne sont pas traités différemment de ceux des citoyens ordinaires. Leurs acquisition, usage et cession obéissent aux règles ordinaires du droit civil interne qui s'appliquent à toutes les transactions entre particuliers. D'après le Gouvernement, il est raisonnable de supposer que ces biens privés bénéficient de la protection de l'article 1 du Protocole no 1.
52En l'espèce, le Gouvernement soutient que la principale particularité du régime juridique des prétendus « biens royaux » de la couronne grecque réside dans le caractère sui generis et quasi public qu'ils ont toujours revêtu. En témoigneraient plusieurs faits. D'abord, l'ex-famille royale n'aurait pas acquis les trois domaines litigieux conformément aux dispositions générales du droit civil grec, mais en raison de ses fonctions. L'Etat grec aurait fait don d'une grande partie de ces domaines aux anciens rois grecs en signe de respect pour l'institution royale. En deuxième lieu, en cas de succession au trône, les dispositions générales du droit des successions ne s'appliquaient pas. Au contraire, une loi spéciale était à chaque fois promulguée pour éviter l'ordre légal des successions et régler les différends. Troisièmement, les biens en question étaient exonérés de toute fiscalité, y compris les droits de succession. Si ces derniers avaient été appliqués à chacune des quatre successions au trône qui ont eu lieu entre 1913 et 1964, la charge fiscale qui aurait été imposée aurait dépassé la valeur vénale actuelle des domaines litigieux. Quatrièmement, les biens en question avaient non seulement été assimilés à des biens de l'Etat à des fins de procédure (par exemple délais particuliers, créances privilégiées de l'Etat, interdiction de l'exécution forcée provisoire, etc.), mais ils avaient aussi bénéficié de prérogatives étatiques substantielles (non-prescription des créances, interdiction absolue de l'usucapion, qualification criminelle des atteintes à la propriété, etc.). Dès lors, quel que soit le mode d'acquisition des biens litigieux, ces terrains, dont des forêts et des sites historiques et archéologiques protégés par la Constitution, auraient été conservés dans leur intégralité et même étendus uniquement grâce aux privilèges inhérents à la position officielle de monarque. Un simple citoyen n'aurait jamais pu acquérir et céder ces terrains légalement.
53A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement estime que les domaines litigieux n'étaient pas des propriétés privées ; en conséquence, ils ne relèvent pas de la notion de « biens » protégés par l'article 1 du Protocole no 1.
54Les requérants rétorquent que l'argument nouveau et étrange du Gouvernement selon lequel les biens qui sont l'objet de leur grief n'ont jamais appartenu à la famille royale est manifestement dépourvu de tout fondement historique ou de toute base en droit interne. Ils soulignent qu'aucun gouvernement grec n'a jamais avancé cet argument, si ce n'est au cours de la procédure devant les organes de la Convention. Tout au long de la période dite de la « démocratie monarchique » établie lorsque Georges Ier, l'ancêtre du premier requérant, fut élu roi en 1863, les pouvoirs publics ont reconnu que les différents membres de la famille royale possédaient des biens privés. Il en fut de même après l'instauration de la république. Ces biens privés ont toujours été tenus pour distincts de tout autre bien dont la famille royale disposait de par le statut constitutionnel du roi, comme le Palais royal à Athènes qui n'est pas et n'a jamais été une propriété privée de la famille royale. Quant à certains privilèges dont leurs propriétés bénéficiaient historiquement, les requérants estiment qu'ils n'ont aucune incidence sur la qualité des biens privés de la famille royale. Quoi qu'il en soit, si l'Etat a effectué il y a une cinquantaine d'années des versements pour l'entretien de ces propriétés, c'était en reconnaissance de la dégradation qu'elles avaient subie au cours de la période où elles se trouvèrent en sa possession et furent négligées. Concernant l'exonération fiscale, les requérants invitent la Cour à ne pas perdre de vue que le roi assumait toutes les dépenses considérables engagées par lui dans l'exercice de ses fonctions officielles en sa qualité de chef d'Etat. Jusqu'en 1949, le roi a supporté, au moyen de sa liste civile, tous les frais d'entretien et de fonctionnement des palais que l'Etat mettait à sa disposition en sa qualité de chef d'Etat.
55Les requérants soutiennent en outre que le fait que la famille royale possédait des biens privés a été clairement reconnu même pendant la dictature militaire inconstitutionnelle, du 21 avril 1967 au 24 juillet 1974. La Constitution de 1968 renfermait une disposition, l'article 134 § 3, qui prévoyait la promulgation d'une mesure législative unique portant expropriation ou confiscation des biens meubles et immeubles de l'ex-roi et de sa famille. Par la suite, la dictature a émis un décret-loi (no 225 de 1973) portant confiscation des biens de la famille royale. Ces mesures n'auraient servi de rien si les biens royaux avaient toujours appartenu à l'Etat. Après la chute de la dictature, un décret-loi de 1974 reconnut que les biens confisqués par ce régime appartenaient à la famille royale, pour le compte de laquelle un conseil spécial les administra. En 1979, la famille royale reprit possession des biens meubles. Les protocoles régissant la remise des biens meubles et immeubles furent dûment signés par les autorités gouvernementales compétentes et par le conseil spécial. Le référendum du 8 décembre 1974, qui instaura une république parlementaire, ne modifia en rien le régime des biens de la famille royale, lequel ne fut tout simplement pas en cause dans cette consultation. Il ne fut pas davantage touché par la promulgation de la Constitution de 1975. S'il l'avait été, l'Etat n'aurait pas fait rentrer en 1979 les biens meubles en la possession de la famille royale, reconnaissant par là qu'elle en était propriétaire.
56Les requérants soulignent en outre que de 1974 à 1996, donc même après la promulgation de la loi de 1994, ils ont établi des déclarations fiscales et acquitté des impôts pour les biens en question. Ils voient mal comment une personne pourrait être assujettie à l'impôt afférent à un terrain dont elle ne serait pas propriétaire, ni comment le Gouvernement pourrait à bon droit et de bonne foi avoir demandé et accepté le paiement de ces impôts si ce n'était sur cette base.
57De surcroît, en 1992 l'ex-roi et l'Etat grec conclurent un accord, ratifié par la loi no 2086/1992, aux termes duquel le premier requérant transférait de grandes parties du domaine de Tatoi à l'Etat grec et faisait donation d'autres parties à deux fondations d'utilité publique. Cet accord partait du principe que l'ex-roi était le propriétaire du domaine en question ; sinon, il n'aurait eu aucune utilité. La loi no 2215/1994 reconnaît elle-même que ce domaine appartenait à la famille royale ; elle porte en effet « Règlement des questions ayant trait aux biens expropriés de la famille royale déposée de Grèce » (italique mis par les requérants). Les intéressés relèvent au demeurant que la loi de 1994 mentionnait expressément le décret-loi no 225 de 1973, émis par la dictature militaire, portant confiscation des biens de la famille royale. La référence à ce décret contredit totalement l'argument du Gouvernement selon lequel la famille royale n'a jamais été propriétaire de biens privés ; si ceux-ci lui appartenaient déjà, l'Etat n'aurait pas eu besoin d'invoquer une confiscation antérieure.
58Les requérants concluent que l'idée d'un lien entre le rôle constitutionnel de l'ex-roi et le régime de ses biens ne trouve aucune base en droit grec. Le droit civil ne reconnaît aucune notion sui generis de la propriété. L'article 973 du code civil énonce de manière exhaustive les droits réels prévus en droit grec. Ce sont : la propriété, la servitude, le gage et l'hypothèque. Il n'existe aucune catégorie de biens quasi publics (paragraphe 48 ci-dessus).
59La Commission a estimé qu'avant l'entrée en vigueur de la loi no 2215/1994 les biens en question appartenaient aux requérants.
2Appréciation de la Cour
60La Cour rappelle que la notion de « biens » prévue par la première partie de l'article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne (arrêt Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 100, CEDH 2000-I). En fait, il importe d'examiner si les circonstances de l'affaire, considérées dans leur ensemble, ont rendu les requérants titulaires d'un intérêt substantiel protégé par l'article 1 du Protocole no 1. Dans cette optique, la Cour estime qu'il y a lieu de tenir compte des éléments de droit et de fait suivants.
61D'abord, la Cour ne saurait suivre le Gouvernement lorsqu'il suggère, ne fût-ce qu'implicitement, que les membres de la famille royale n'avaient aucun bien privé en Grèce.
Elle relève qu'une partie au moins des biens royaux furent acquis par les ancêtres des requérants, qui les payèrent avec leurs fonds propres. Du reste, en maintes occasions, les biens royaux, quel qu'en fût le titre initial, furent transmis ultérieurement, entre vifs ou pour cause de mort, dans le respect des conditions du droit civil grec, entre les membres de la famille royale et parfois entre les membres de la famille royale et des tiers.
62En outre, la Cour relève en particulier qu'avant l'entrée en vigueur de la loi no 2215/1994 l'Etat grec avait à plusieurs reprises traité les membres de la famille royale – dont les requérants – comme les propriétaires privés des domaines en question. Elle se réfère, à titre d'exemple, aux faits suivants :
63A l'instar de la Commission, la Cour estime que tous ces actes n'ont pu se fonder que sur le principe que les requérants et leurs ancêtres étaient les propriétaires des biens en question ; car si les domaines litigieux n'avaient jamais appartenu à la famille royale ou s'ils avaient été valablement expropriés en 1973, de sorte que l'Etat grec en aurait déjà été propriétaire, ces actes n'auraient servi de rien.
64Enfin, quant à l'argument que le Gouvernement tire des dispositions particulières qui s'appliquaient aux biens royaux, telles que les principes d'exonération fiscale, la Cour ne voit pas pourquoi pareilles règles excluraient en soi le caractère fondamentalement privé de ces biens. Il arrive, par exemple, que des chefs d'Etat jouissent de l'immunité fiscale en ce qui concerne leurs biens privés. Le Gouvernement n'a par ailleurs produit aucun document, comme un registre des biens de l'Etat ou une liste civile, indiquant que les biens royaux sont considérés ou traités comme des biens de l'Etat.
65Eu égard à ce qui précède, force est à la Cour de relever une contradiction dans l'attitude du Gouvernement à l'égard des biens litigieux. Du fait que l'Etat grec les a lui-même traités à de multiples reprises comme des biens privés et n'a pas fourni un ensemble de règles générales concernant leur régime, la Cour, même si elle concède que les biens royaux jouissaient à maints égards d'un régime spécial, ne saurait conclure qu'ils revêtaient un caractère sui generis et quasi public avec cette conséquence qu'ils n'auraient jamais appartenu à l'ex-famille royale.
66La Cour estime dès lors que les biens en question appartenaient aux requérants à titre privé et non en leur qualité de membres de la famille royale ; partant, les domaines litigieux constituaient un « bien » aux fins de l'article 1 du Protocole no 1, qui trouve à s'appliquer en l'espèce.
67La Cour se doit de rechercher quels sont au juste les biens des requérants.
1Le domaine de Tatoi (d'une superficie totale de 41 000 000 m² environ)
68Le Gouvernement prétend que plus du tiers de ce domaine, à savoir la forêt de Bafi, fut donné au roi Georges Ier (l'arrière-grand-père du premier requérant) par une loi de 1877. Quant à la causa traditionis et/ou la justa causa de cette donation, ce serait assurément la fonction royale du donataire. Ce serait pour cette raison que, après le renversement de la monarchie en 1924, le domaine de Bafi revint à l'Etat ipso jure et sans indemnisation. En outre, 3 785 000 m² en furent donnés en 1925 à des réfugiés ne possédant pas de terres ; cette parcelle ne fut jamais restituée à la famille royale après la restauration de la monarchie en 1935.
Le Gouvernement relève en outre qu'en 1992 le premier requérant fit don à une fondation à but non lucratif, la Fondation de la Forêt nationale de Tatoi, de plus de 90 % du domaine de Tatoi. Par la suite, la fondation a saisi la Commission d'une requête (no 39654/98), actuellement pendante devant la Cour. Certes, la loi no 2215/1994 a abrogé l'accord de 1992, mais à l'époque où elle intervint, les requérants n'avaient des droits patrimoniaux que sur moins de 10 % du domaine de Tatoi.
69Les requérants allèguent que la forêt de Bafi ne constitua pas un don au roi Georges Ier, mais que celui-ci en fit l'acquisition. Ils invoquent à cet égard des documents dont ils ont eu connaissance après l'adoption du rapport de la Commission, qui démontrent que si le gouvernement grec avait exprimé l'intention de faire don de la forêt de Bafi au roi Georges Ier, ce dernier ne voulut pas l'acquérir par donation mais insista pour l'acheter à un prix fixé par le gouvernement. Les parties parvinrent finalement à un compromis : la forêt de Bafi était « concédée » (et non plus « donnée ») au roi Georges Ier et celui-ci déposait en contrepartie 60 000 drachmes (GRD) plus les intérêts auprès de la Banque nationale.
70La Cour note qu'initialement le roi Georges Ier avait acheté une partie du domaine de Tatoi à titre privé. Il l'agrandit par la suite en acquérant de l'Etat grec les terres connues sous le nom de forêt de Bafi (paragraphe 9 ci-dessus). Nonobstant le mode de transfert de ces terres, qui prête à controverse entre les parties, leur régime patrimonial fut réglé comme suit : en 1924, l'Etat grec expropria de force le domaine de Tatoi, y compris la forêt de Bafi, sans verser d'indemnisation. En 1936, après la restauration de la monarchie, une loi restitua Tatoi au roi Georges II en pleine propriété et possession. Cette réintégration dans la propriété concernait les terres de Bafi, à l'exception d'une superficie de 3 785 000 m², qui avait été dans l'intervalle attribuée à des réfugiés ne possédant pas de terres. La Cour estime donc que, déduction faite de cette surface qui ne fut jamais restituée aux propriétaires antérieurs aux requérants, le domaine de Tatoi représentait une partie des biens qui devaient être expropriés en 1994.
71La Cour ne saurait par ailleurs suivre le Gouvernement lorsqu'il prétend qu'à l'époque de l'intervention de la loi de 1994 les requérants n'avaient des droits patrimoniaux que sur moins de 10 % du domaine de Tatoi. Certes, en 1992, le premier requérant avait fait don de grandes parties du domaine à deux fondations d'utilité publique et vendu une parcelle de 200 030 m² à l'Etat grec. Toutefois, la loi no 2215/1994 abrogea l'accord de 1992 et déclara nuls et dépourvus d'effet juridique les actes qui auraient été accomplis en application de cette loi (paragraphe 41 ci-dessus). Laisser entendre que même si l'accord de 1992 a été abrogé par une loi postérieure, ses conséquences juridiques demeurent valables et doivent être prises en considération, non seulement est contradictoire en soi mais va aussi à l'encontre du principe lex posterior derogat anteriori.
72Eu égard à ce qui précède, la Cour estime qu'avant l'entrée en vigueur de la loi no 2215/1994 le domaine de Tatoi, à l'exception d'une superficie de 3 785 000 m² qui fut expropriée en 1924 et attribuée à des réfugiés ne possédant pas de terres, appartenait au premier requérant.
2Le domaine de Polydendri (d'une superficie totale de 33 600 000 m² environ)
73La Cour relève que le Gouvernement ne prétend pas que le domaine de Polydendri ait en quoi que ce soit un statut spécial comparable à celui des domaines de Tatoi et de Mon Repos. Rien ne donne à penser que les titres de propriété afférents à ce bien et soumis par les requérants ne soient pas exacts (paragraphe 15 ci-dessus). La Cour estime dès lors qu'avant l'entrée en vigueur de la loi no 2215/1994 le domaine de Polydendri appartenait aux trois requérants.
3Le domaine de Mon Repos (d'une superficie totale de 238 000 m²)
74Le Gouvernement soutient que l'usufruit de ce domaine fut conféré au roi Georges Ier en sa qualité de chef d'Etat, sa fonction royale étant la seule causa traditionis. Même à supposer qu'en vertu de cette donation l'ancienne famille royale ait acquis des droits de propriété sur Mon Repos, la mutation de ce domaine en 1864 comme en 1937 n'aurait été juridiquement valable que sous la condition implicite mais évidente que les donataires continueraient d'exercer leurs fonctions.
Le Gouvernement affirme en outre que les requérants n'ont pu acquérir des droits de propriété sur Mon Repos par usucapion puisque, depuis le 9 septembre 1915, le droit grec exclut expressément l'usucapion comme mode d'acquisition des biens de l'Etat.
75Selon les requérants, cette propriété n'a jamais appartenu à l'Etat grec. Le conseil provincial de l'île de Corfou en aurait fait donation au roi Georges Ier en 1864 en reconnaissance de sa contribution au rattachement des îles Ioniennes à la Grèce. L'acte no 7870/1887 avait expressément reconnu cette donation. La propriété aurait été étoffée par les acquisitions que le roi Georges Ier puis le roi Georges II auraient effectuées à titre privé.
76La Cour admet que c'est par une donation que le conseil provincial de Corfou a concédé au roi Georges Ier l'usufruit de ce qui constituait la première partie de ce domaine, usufruit qui a conféré le droit patrimonial initial sur Mon Repos. Elle note toutefois que, d'après les dispositions ordinaires du droit civil grec, les droits réels s'acquièrent de diverses manières, telle la transmission par un propriétaire précédent, et que la donation constitue sans aucun doute l'un des modes valables de mutation et d'acquisition des droits patrimoniaux. La Cour estime en outre que le Gouvernement n'a pas étayé son argument d'après lequel la qualité de chef d'Etat du roi Georges Ier fut la seule causa traditionis de Mon Repos. De surcroît, ce domaine fut agrandi ultérieurement par l'achat de lots successifs appartenant à des tiers, et l'Etat ne semble avoir eu aucune part dans les contrats en question. En 1937, une loi a transmis la pleine propriété et possession du domaine au prince André. A la suite d'une série de mutations, Mon Repos a été dévolu en pleine propriété au premier requérant, conformément au testament olographe de son père (paragraphe 20 ci-dessus).
77Eu égard à ce qui précède, la Cour estime qu'avant l'entrée en vigueur de la loi no 2215/1994 le domaine de Mon Repos appartenait au premier requérant.
1Sur l'existence d'une ingérence dans le droit de propriété
78Ayant admis qu'avant l'entrée en vigueur de la loi no 2215/1994 les biens en question appartenaient aux requérants, la Cour, à l'instar de la Commission, estime qu'en 1994 il y a eu une ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens qui s'analyse en une « privation » de propriété au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1.
Dès lors, la Cour doit rechercher si l'ingérence dénoncée se justifie sous l'angle de cette disposition.
2« Prévue par la loi »
79La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n'autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » et le second alinéa reconnaît aux Etats le droit de réglementer l'usage des biens en mettant en vigueur des « lois ». De plus, la prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est une notion inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (arrêt Amuur c. France du 25 juin 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, pp. 850-851, § 50).
80Le Gouvernement affirme que le décret-loi no 225/1973 et la loi no 2215/1994 étaient des « lois » au sens de l'article 1 du Protocole no 1, car suffisamment accessibles et précis. Le premier demeura en vigueur après le rétablissement de la démocratie et la seconde fut adoptée par le Parlement au terme d'un débat libre et démocratique. Certes, ces deux textes ont un caractère particulier. Mais les circonstances de la cause sont uniques : dans toute république récente, il n'y a qu'une seule ancienne famille royale. Celle-ci ne se trouve pas placée dans une situation comparable à celle d'une autre famille. La législation relative à ses biens ne concernera par définition que cette famille ; elle n'en perd pas sa légitimité pour autant.
81Les requérants allèguent que, si la loi no 2215/1994 entendait autoriser rétroactivement la mainmise sur leurs biens, il lui manquait la condition essentielle d'une « loi », car non seulement elle était arbitraire, punitive et discriminatoire, mais elle méconnaissait aussi l'article 17 de la Constitution grecque, qui exige qu'une privation de biens soit effectuée pour cause d'utilité publique et moyennant une indemnisation complète. Quant au décret-loi no 225/1973, il s'analyserait en un acte arbitraire de confiscation de la part de la dictature militaire qui, quoi qu'il en soit, serait dépourvu de tout rapport avec la mainmise sur leurs biens en 1994.
82Comme la Commission, la Cour considère que la loi no 2215/1994 constitue la seule base légale de l'ingérence dénoncée. Elle note que la loi sur laquelle se fonde l'ingérence doit être conforme au droit interne de l'Etat contractant, dont les dispositions pertinentes de la Constitution. Certes, en l'occurrence, les requérants ont contesté la constitutionnalité de cette loi devant les tribunaux internes puis devant les organes de la Convention et ont fait valoir que, inconstitutionnelles, les dispositions litigieuses n'offrent pas une base légale valable pour la privation de propriété dont ils se plaignent. Or, dans son arrêt du 25 juin 1997 (paragraphe 46 ci-dessus), la Cour suprême spéciale a examiné et écarté les griefs que les requérants tiraient de l'inconstitutionnalité de la loi no 2215/1994. La Cour relève qu'il appartient au premier chef aux autorités internes, notamment les cours et tribunaux, d'interpréter et d'appliquer le droit interne et de se prononcer sur les questions de constitutionnalité. Vu l'arrêt de la Cour suprême spéciale, la Cour ne saurait conclure à l'inconstitutionnalité de la loi no 2215/1994. En somme, la privation était prévue par la loi, comme le veut l'article 1 du Protocole no 1.
3« Pour cause d'utilité publique »
83La Cour doit maintenant rechercher si cette privation de propriété poursuivait un but légitime, à savoir s'il existait une « cause d'utilité publique » au sens de la seconde règle énoncée par l'article 1 du Protocole no 1.
84Le Gouvernement affirme qu'outre l'intérêt légitime qu'avait l'Etat à protéger les forêts et les sites archéologiques se trouvant sur les trois domaines litigieux, la loi de 1994 était en rapport avec l'intérêt général majeur qu'il y a à préserver à l'Etat son statut constitutionnel de république. L'histoire de toutes les monarchies européennes abolies montrerait que, à l'exception de ceux du roi Manuel II de Portugal, les biens privés de tous les anciens monarques ou empereurs ont été d'une manière ou d'une autre expropriés sans indemnisation ou sans indemnisation intégrale. D'ailleurs, si la loi dont les requérants tirent grief n'a été promulguée qu'en 1994, ce serait simplement parce que les questions juridiques et politiques complexes sont longues à résoudre.
85Les requérants soutiennent que la mainmise sur leurs propriétés ne relevait d'aucun programme économique ou social national et que la loi de 1994 n'explique pas en quoi elle était nécessaire. Quant à l'allégation selon laquelle la privation de leur propriété était motivée par la nécessité de protéger les forêts et les sites archéologiques se trouvant sur les trois domaines en question, les requérants affirment que, pendant toutes les années où les forêts et sites archéologiques dont il s'agit se sont trouvés entre les mains de la famille royale, nul ne s'est jamais plaint de la manière dont on s'en occupait ; pour les requérants, cet argument est dépourvu de toute crédibilité. Les intéressés estiment d'ailleurs que le Gouvernement n'explique pas en quoi la dépossession de l'ancien monarque de ses biens privés sert l'intérêt général. Les biens privés d'un ancien monarque et de sa famille ne sont, par définition, pas rattachés à son ancienne fonction de chef d'Etat et n'ont aucun lien avec la transition constitutionnelle de la monarchie à la république. Et, quoi qu'il en soit, cette transition a eu lieu en 1975, près de vingt ans avant la promulgation de la loi no 2215/1994. Les requérants soulignent que l'ex-roi a officiellement reconnu à plusieurs reprises la République hellénique pour laquelle il ne représente aucune menace. D'ailleurs, au moment de la promulgation de la loi de 1994 aucun différend n'a surgi entre les requérants et l'Etat grec à propos des biens des premiers ou de toute autre question.
A la lumière de ce qui précède, les requérants considèrent que le Gouvernement n'a fourni aucune justification crédible ou suffisante à la mainmise sur leurs biens, laquelle était inspirée par une antipathie politique et personnelle et non par un authentique souci de servir l'intérêt général.
86La Commission n'a pas jugé manifestement déraisonnable que l'Etat grec ait cru à la nécessité politique de régler les questions relatives aux biens de l'ancienne famille royale.
87La Cour estime que, grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est « d'utilité publique ». Dans le mécanisme de protection créé par la Convention, il leur appartient par conséquent de se prononcer les premières sur l'existence d'un problème d'intérêt général justifiant des privations de propriété. Dès lors, elles jouissent ici d'une certaine marge d'appréciation, comme en d'autres domaines auxquels s'étendent les garanties de la Convention.
De plus, la notion d'« utilité publique » est ample par nature. En particulier, la décision d'adopter des lois portant privation de propriété implique d'ordinaire l'examen de questions politiques, économiques et sociales. Estimant normal que le législateur dispose d'une grande latitude pour mener une politique économique et sociale, la Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l'« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A no 98, p. 32, § 46). Cela vaut nécessairement, sinon a fortiori, pour des changements du système constitutionnel d'un pays aussi radicaux que la transition de la monarchie à la république.
88La Cour relève qu'aucun élément ne vient à l'appui de l'argument du Gouvernement sur la nécessité de protéger les forêts et les sites archéologiques. Elle ne doute cependant nullement que l'Etat grec ait eu à résoudre une question qu'il considérait comme préjudiciable à son régime républicain. Le fait que la transition constitutionnelle de la monarchie à la république ait eu lieu en 1975, soit près de vingt ans avant la promulgation de la loi contestée, peut susciter quelques interrogations quant aux motifs qui ont inspiré les mesures, mais il ne saurait suffire à priver de légitimité l'objectif général de la loi no 2215/1994, à savoir servir une « cause d'utilité publique ».
4Proportionnalité de l'ingérence
89Une mesure d'ingérence dans le droit au respect des biens doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir, parmi d'autres, l'arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 26, § 69). Le souci d'assurer un tel équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 du Protocole no 1 tout entier, donc aussi dans la seconde phrase qui doit se lire à la lumière du principe consacré par la première. En particulier, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure privant une personne de sa propriété (arrêt Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique du 20 novembre 1995, série A no 332, p. 23, § 38).
Afin de déterminer si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur les requérants une charge disproportionnée, il y a lieu de prendre en considération les modalités d'indemnisation prévues par la législation interne. A cet égard, la Cour a déjà dit que, sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et un manque total d'indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1 du Protocole no 1 que dans des circonstances exceptionnelles (arrêt Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 35, § 71).
90En l'espèce, la loi no 2215/1994 ne prévoit aucune modalité d'indemnisation. Comme il est déjà établi que l'ingérence litigieuse satisfaisait à la condition de légalité et n'était pas arbitraire, l'absence d'indemnisation ne rend pas eo ipso illégitime la mainmise de l'Etat sur les biens des requérants (voir, a contrario, l'arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce (article 50) du 31 octobre 1995, série A no 330-B, pp. 59-60, § 36). Dès lors, il reste à rechercher si, dans le cadre d'une expropriation licite, les requérants ont eu à supporter une charge disproportionnée et excessive.
91Le Gouvernement affirme que, pour apprécier juste équilibre et proportionnalité, la Cour doit reconnaître à l'Etat contractant une grande marge d'appréciation. L'article 1 du Protocole no 1 ne pose en effet aucune exigence de « nécessité », et les décisions en la matière impliquent d'ordinaire l'examen de questions politiques, économiques et sociales sur lesquelles les opinions, au sein d'une société démocratique, peuvent véritablement et raisonnablement diverger. La marge d'appréciation est particulièrement large lorsque, comme ici, l'ancienne famille royale a eu en sa possession les biens en cause pour des raisons tenant à son statut royal. Le législateur démocratique est en droit de considérer que, au regard du dispositif constitutionnel, l'ancienne famille royale n'a aucun droit à indemnisation (et encore moins à indemnisation intégrale) pour les biens qu'elle a acquis de par ses fonctions royales. En d'autres termes, les circonstances exceptionnelles – la manière dont les biens ont été acquis et utilisés, les privilèges qui ont été concédés par le passé à l'ancienne famille royale, les exonérations fiscales dont ont bénéficié les domaines royaux et l'entretien de ces derniers aux frais de l'Etat grec – justifient l'absence de toute indemnité.
92Quoi qu'il en soit, le Gouvernement observe que la loi no 2215/1994 couvre indirectement la question de l'indemnisation : elle prévoit l'effacement de tous les impôts dus par l'ex-famille royale à l'Etat grec depuis 1974. L'ex-famille royale a fait de la sorte l'économie de dettes fiscales considérables. Par ailleurs, le décret-loi no 225/1973, maintenu en vigueur par la loi de 1994, prévoit aussi une réparation pécuniaire, d'un montant de 120 000 000 GRD. Cette somme a été mise à la disposition des requérants, mais ils ne l'ont jamais retirée, sans doute pour des raisons politiques liées à leur désir de conserver le trône.
93Le Gouvernement soutient enfin que la valeur vénale des domaines litigieux a sensiblement diminué. Tatoi et Polydendri sont des forêts et sont soumis de ce fait à une protection spéciale : leur usage ne peut être modifié et ces domaines doivent demeurer des forêts ; ils ne peuvent être morcelés ; leur exploitation est placée sous le contrôle de l'Etat. En conséquence, ils ne peuvent intéresser aucun acquéreur et leur valeur commerciale est insignifiante. En outre, les restrictions dont leur exploitation est l'objet en raison du coût élevé de leur entretien, de leur gardiennage et de leur gestion, réduisent leur valeur marchande réelle. Leur valeur vénale se trouve encore amoindrie par le fait qu'ils comportent des sites archéologiques commercialement inexploitables par des particuliers. Le Gouvernement souligne à cet égard que le domaine de Mon Repos renferme un site archéologique étendu, Paleopolis, qui aurait été la capitale des Phéaciens dans l'antiquité. C'est pourquoi le ministère de la Culture a déjà classé zone protégée vingt-trois hectares du domaine.
94Les requérants arguënt que la mainmise sur leurs biens sans que ne soient prévues des modalités d'indemnisation était totalement disproportionnée. Ils estiment que, sur le plan juridique et du point de vue de la logique, la question de savoir dans quelle mesure la proportionnalité exige une indemnisation n'a aucun rapport avec le mode d'acquisition d'un bien. Le fait qu'une personne ait acquis un bien par donation ou par héritage ne déprécie pas celui-ci à ses yeux de sorte qu'on puisse l'en déposséder sans verser d'indemnisation. L'exigence de proportionnalité commande que le propriétaire soit justement indemnisé pour sa perte, quelle que soit la manière dont lui-même, ou les propriétaires précédents, ont acquis le bien dont il est dépossédé.
95En outre, selon eux, tous les privilèges qui auraient été concédés par le passé à l'ex-roi et à sa famille de par la position de chef d'Etat qu'occupait le premier, ou les exonérations fiscales dont a pu bénéficier la famille royale, sont sans rapport avec la question de la proportionnalité lorsque se trouve en cause la mainmise arbitraire sur leurs biens privés. Il en va ainsi a fortiori pour les privilèges et exonérations fiscales dont les prédécesseurs des requérants ont pu profiter, mais qui n'ont pas été accordés aux requérants eux-mêmes ; les intéressés rappellent du reste que, depuis 1974, ils n'ont joui d'aucun privilège fiscal. Quoi qu'il en soit, la présente affaire n'est pas de celles mettant en jeu les revendications respectives d'un créancier et d'un débiteur qui puissent se compenser de manière à éteindre ou réduire la créance. La Constitution grecque et la Convention font obligation à l'Etat d'indemniser les requérants de la valeur de leurs biens. Il n'y a pas de dettes réciproques ou mutuelles qui puissent se compenser.
96Enfin, les requérants contestent l'argument du Gouvernement selon lequel les domaines litigieux ont une très faible valeur commerciale.
97La Commission a conclu que la loi no 2215/1994 ne ménageait pas un juste équilibre entre les divers intérêts en jeu ainsi que l'exige l'article 1 du Protocole no 1.
98La Cour estime que le Gouvernement n'a pas expliqué de manière convaincante pourquoi les autorités grecques n'ont aucunement indemnisé les requérants pour la mainmise sur leurs biens. Elle admet que l'Etat grec a pu considérer de bonne foi que des circonstances exceptionnelles justifiaient l'absence d'indemnité, mais cette appréciation ne se trouve pas objectivement fondée.
D'abord, la Cour rappelle qu'une partie au moins des biens expropriés ont été acquis par les propriétaires antérieurs aux requérants avec leurs fonds propres. Une indemnisation était d'ailleurs prévue la dernière fois que les biens ont été expropriés, en 1973. La Cour considère donc que les requérants pouvaient légitimement s'attendre à ce que le législateur prévît une indemnisation pour les domaines dont ils ont été dépossédés.
Qui plus est, en ce qui concerne l'argument du Gouvernement selon lequel la question de l'indemnisation est indirectement couverte, la Cour relève en premier lieu que la réparation prévue par le décret-loi no 225/1973 n'entre pas en ligne de compte ici, la loi no 2215/1994 constituant la seule base légale de l'ingérence dont les requérants se plaignent. Les circonstances dont le Gouvernement fait état ne peuvent pas davantage passer pour le versement d'une indemnité. Sur ce point, la Cour suit les requérants lorsqu'ils avancent qu'il n'y a pas de revendications réciproques ou mutuelles qui se compensent dans le cadre de l'expropriation litigieuse. Les privilèges concédés par le passé à la famille royale, ou les exonérations fiscales et l'effacement de toutes les dettes fiscales de l'ancienne famille royale, n'ont aucune incidence directe sur la question de la proportionnalité, mais pourraient éventuellement être pris en compte aux fins d'une appréciation exacte des demandes de satisfaction équitable que les requérants formulent sur le terrain de l'article 41 de la Convention.
99La Cour estime en conséquence que l'absence de toute indemnisation pour la mainmise sur les biens des requérants rompt, en défaveur de ceux-ci, le juste équilibre à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l'intérêt général.
Il y a donc eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
100Les requérants se prétendent victimes d'une discrimination dans la jouissance de leurs droits de propriété protégés par l'article 1 du Protocole no 1. Ils invoquent l'article 14 de la Convention, ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
101Ils affirment que la loi no 2215/1994 constitue une mesure isolée visant une famille particulière. La loi ne renferme aucune explication à sa promulgation, mais il serait clair qu'elle a été inspirée par une antipathie personnelle et politique envers les requérants, en raison de leur condition de membres de la famille royale. Ils estiment qu'ils ont été singularisés en vue d'un traitement défavorable à titre de vengeance et de punition, et que la différence de traitement n'a aucune justification objective et raisonnable.
102Le Gouvernement soutient que la loi no 2215/1994 visait uniquement l'ancienne famille royale parce qu'aucune autre personne ne se trouvait dans une situation comparable lui conférant des privilèges et des avantages qu'il y avait lieu de reconsidérer au moment où la monarchie a été abolie et la démocratie rétablie.
103Vu son constat de violation concernant le droit des requérants au respect de leurs biens (paragraphe 99 ci-dessus), la Cour, à l'instar de la Commission, ne juge pas nécessaire d'examiner l'allégation d'un manquement à l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1.
iii. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
104Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
105A titre principal, les requérants sollicitent l'annulation de la loi no 2215/1994 et la restitution des domaines litigieux, ainsi qu'une indemnité pour le préjudice moral et pour les frais et dépens qu'ils ont engagés pour faire valoir leurs droits. Pour le cas où les domaines ne leur seraient pas restitués, ils affirment ne pas voir pourquoi ils ne percevraient pas une réparation intégrale fondée sur la valeur actuelle de leurs biens.
Ils réclament en particulier 165 562 391 740 GRD pour leurs immeubles, plus 3 416 330 livres sterling (GBP) pour leurs biens meubles personnels (mobilier, tableaux, livres, etc.). Ils sollicitent en outre 100 000 GBP pour préjudice moral, mais dans l'idée que cette somme soit versée aux victimes du tremblement de terre qui a frappé Athènes en septembre 1999. Ils demandent enfin 644 502,42 GBP pour les frais et dépens assumés devant les juridictions nationales et les organes de la Convention jusqu'à la date de l'audience devant la Cour.
106Le Gouvernement soutient que si et dans la mesure où la Cour devait constater une violation de l'article 1 du Protocole no 1, elle devrait donner aux parties la possibilité de présenter des observations complémentaires sur la question de la satisfaction équitable.
107La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord (article 75 § 1 du règlement).
par ces motifs, la cour
1Dit, par quinze voix contre deux, qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
2Dit, à l'unanimité, qu'il ne s'impose pas d'examiner le grief des requérants sur le terrain de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1 ;
3Dit, à l'unanimité, que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui soumettre par écrit, dans les six mois, leurs observations sur la question et, en particulier, à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la Grande Chambre le soin de la fixer au besoin. Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 23 novembre 2000.
Luzius Wildhaber
Président
Maud de Boer-Buquicchio
Greffière adjointe
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé de l'opinion en partie dissidente de M. Koumantos, à laquelle M. Zupančič déclare se rallier.
L.W.
M.B.
opinion en partie dissidente
de M. le juge Koumantos, à laquelle
M. le juge Zupančič déclare se rallier
J'ai voté pour le constat de non-violation de l'article 1 du Protocole no 1. L'article 1 est destiné à la protection des biens privés qui appartiennent à des personnes physiques ou morales. Il n'est pas applicable aux biens attribués à certaines personnes en relation avec une fonction publique qu'elles sont appelées à exercer, même si ces biens conservent aussi des aspects relevant du droit privé. Dans ces cas, la propriété est soumise à un régime sui generis, en partie public et en partie privé, qui exclut l'application de l'article 1 du Protocole no 1.
Tel est le cas du patrimoine de l'ex-famille royale de Grèce et cela pour les raisons suivantes, valables pour tous les éléments de ce patrimoine : a) ce patrimoine provient, en grande partie, de donations de l'Etat ou d'autres entités publiques qui ne seraient pas effectuées et ne pourraient pas être effectuées comme contraires à la Constitution si le donataire n'exerçait pas les fonctions royales ; b) ce patrimoine a toujours joui d'un régime spécial concernant la dévolution successorale, la fiscalité (succession, transfert et, jusqu'en 1974, revenus), les privilèges procéduraux et de droit matériel (non-prescription des prétentions, interdiction de l'usucapion, sanctions pénales en cas de violation), les frais d'entretien et la rémunération du personnel qui y était employé ; c) chaque fois que les circonstances politiques étaient favorables, les droits de la famille royale sur ce patrimoine étaient confirmés par des lois spéciales, ce qui aurait été superflu si ces droits n'étaient régis que par le droit civil « commun » ; d) le décret-loi no 72/1974 (après la chute de la dictature et le rétablissement de la démocratie) prévoit une administration spéciale du patrimoine royal « tant que le régime n'était pas définitivement fixé », liant ainsi expressément le sort du patrimoine à la forme du gouvernement (république ou monarchie).
Concernant des objets spécifiques du patrimoine de l'ex-famille royale, les raisons suivantes doivent être prises en considération : a) la propriété de Mon Repos à Corfou est mise, dès le début, à la disposition du roi pour son « usage » ; b) le testament de 1904 du roi Georges Ier prévoit que la propriété de Tatoi doit servir de « résidence permanente du roi régnant des Hellènes » ; c) lorsque, en 1917, le roi Constantin fut obligé d'abandonner le trône en faveur de son second fils qui devint le roi Alexandre Ier, celui-ci a acquis la propriété de Tatoi, du vivant de son père et malgré l'existence de cohéritiers du point de vue du droit civil « commun » ; d) après le décès d'Alexandre Ier en 1920 et la restitution du trône à Constantin Ier, la propriété de Tatoi passa de nouveau à celui-ci et non aux héritiers d'Alexandre Ier ; e) après le décès de Constantin Ier, la propriété de Tatoi fut dévolue à son premier fils et successeur au trône, et non à ses autres héritiers.
Par ailleurs, la propriété de Tatoi doit rester en dehors de l'examen de la présente requête puisque a) elle fait l'objet d'une autre requête soumise par la fondation qui en est la donataire, requête qui sera examinée par la Cour, et b) le requérant lui-même déclare expressément que sa requête ne concerne pas cette propriété (voir le mémoire des requérants du 12 avril 2000, note 16).
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