de la requête N° 29813/96 présentée par A. A.G.
contre le Portugal
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 8 septembre 1997 en présence de
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
I. BÉKÉS
D. SVÁBY
Mme M. HION
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 5 janvier 1996 par A. A.G. contre le Portugal et enregistrée le 16 janvier 1996 sous le N° de dossier 29813/96 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 9 janvier 1997 et les observations en réponse présentées par le requérant le 21 mars 1997 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
Le requérant est un ressortissant portugais né en 1926 et résidant à Lisbonne.
Il est représenté par Maîtres J. Vale e Azevedo, P. Galvão Telles, R. Carneiro Pacheco, V. Bivar de Azevedo, P. Mendes Pinto, J. de Menezes et P. Saragoça da Matta, tous de la société Vale e Azevedo & Associados, avocats au barreau de Lisbonne.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant était en 1975 propriétaire de trois terrains destinés à l'agriculture d'une superficie totale de 2145 hectares environ.
Dans le cadre de la politique relative à la réforme agraire, deux de ces terrains firent l'objet de nationalisation par décret-loi n° 407-A/75 du 30 juillet 1975, le troisième ayant été exproprié par arrêté ministériel du ministre de l'agriculture n° 52/76 du 29 janvier 1976, publié sous couvert du décret-loi n° 406-A/75 du 29 juillet 1975. Les décrets-loi ci-dessus mentionnés prévoyaient que le propriétaire pouvait, sous certaines conditions, exercer son droit de «réserve» (direito de reserva) sur une partie des terrains afin d'y poursuivre ses activités agricoles. Ils prévoyaient également le versement d'une indemnisation dont le montant, le délai et les conditions de paiement restaient à définir.
Conformément à la législation pertinente en la matière (voir infra «Droit et pratique internes pertinents»), l'indemnisation provisoire à laquelle le requérant avait droit fut fixée, en mars 1983, à 16.204.266 escudos (PTE), soit 540.000 FF environ. Le 16 septembre 1991, cette somme fut mise à la disposition du requérant sous forme de titres de la dette publique.
Le requérant exerça son droit de «réserve» sur les terrains en cause à plusieurs reprises, de sorte qu'à partir du 30 septembre 1990 au plus tard, il se trouvait déjà en possession d'une partie des terrains. Toutefois, ne fut pas retournée au requérant une autre partie des terrains, correspondant à 1176 hectares.
La procédure devant les juridictions judiciaires et le Tribunal constitutionnel
Le 30 décembre 1992, le requérant introduisit devant les juridictions judiciaires (17ème chambre civile du tribunal de Lisbonne) une action en dommages-intérêts contre l'Etat en raison de l'absence de paiement de l'indemnisation définitive suite à l'expropriation litigieuse. Il alléguait qu'au vu du délai écoulé depuis l'expropriation sans paiement de l'indemnisation définitive il devrait être faite application de la législation générale en matière d'expropriations (et non pas de celle concernant la réforme agraire). Le requérant demanda ainsi le paiement d'une indemnisation tenant compte du laps de temps de vingt ans écoulé après l'expropriation.
Par décision du 14 janvier 1993, le tribunal rejeta la demande in limine, s'estimant incompétent ratione materiae.
Sur appel du requérant, la cour d'appel (Tribunal da Relação) de Lisbonne confirma par arrêt du 9 décembre 1993 la décision attaquée.
Le requérant se pourvut en cassation devant la Cour suprême (Supremo Tribunal de Justiça), qui par arrêt du 31 mai 1994 rejeta le pourvoi. La haute juridiction s'exprima notamment ainsi :
«Le délai dans le paiement des indemnisations pour nationalisation et expropriation ne doit pas être considéré comme une omission illicite de la fonction politique et administrative (...) Il est établi que les articles 15 et 16 de la loi n° 80/77, lesquels chargent l'administration de la fixation des indemnisations dues par la nationalisation et expropriation des terrains agricoles situés dans la zone d'intervention de la réforme agraire, ne sont pas matériellement inconstitutionnels, étant donné que dans la fixation de tels montants l'on se trouve encore dans le domaine de la fonction administrative (cf. arrêt du Tribunal constitutionnel n° 39/88 du 9 février 1988 (...) Il échet encore d'ajouter que le décret-loi n° 198/88 du 31 mai 1988 a expressément attribué à l'administration la compétence pour fixer le montant de (ces) indemnisations (...) Ainsi il découle de ces décrets que les indemnisations dues aux anciens titulaires de droits sur des biens ayant fait l'objet de nationalisation, expropriation ou réquisition, sont fixées par la voie administrative (un recours devant la Cour suprême administrative contre ces actes étant possible), en vertu de quoi les juridictions judiciaires sont incompétentes ratione materiae.»
Le 17 juin 1994, le requérant interjeta un recours en constitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel (Tribunal Constitucional).
Par arrêt du 7 juin 1995, le Tribunal constitutionnel déclara le recours irrecevable. La haute juridiction souligna que le requérant n'avait pas soulevé devant les juridictions inférieures l'inconstitutionnalité de dispositions législatives, mais uniquement celle des décisions des instances, le Tribunal ne pouvant donc examiner les griefs du requérant. En effet, le Tribunal ne peut examiner que la conformité à la Constitution de dispositions législatives et non pas de décisions judiciaires.
Le requérant souleva alors devant la même juridiction la nullité de cet arrêt, mais sa demande fut rejetée par arrêt du 6 juillet 1995.
La procédure devant les juridictions administratives Le 27 février 1985, le requérant introduisit devant le tribunal administratif (Auditoria Administrativa, devenue depuis Tribunal Administrativo de círculo) de Lisbonne une demande en dommages-intérêts contre l'Etat par laquelle il demanda, entre autres, la réparation des préjudices subis avec l'absence de paiement des indemnisations définitives consécutives à la nationalisation et expropriation de ses terrains.
Par jugement du 29 novembre 1993, le tribunal débouta le requérant de ses prétentions. Après avoir rappelé la législation applicable en l'espèce, le tribunal considéra qu'aucune indemnisation en vertu des préjudices allégués n'était possible en dehors de la voie administrative.
Sur recours du requérant, la Cour suprême administrative (Supremo Tribunal Administrativo) confirma la décision entreprise par arrêt du 12 juillet 1994. La Cour, après avoir reconnu le droit du requérant à une «juste indemnisation», souligna que le montant d'une telle indemnisation devrait être fixé par l'administration, au vu de la législation applicable en la matière.
Une demande d'éclaircissement de cet arrêt fut rejetée par la Cour suprême administrative en date du 7 février 1995. La même juridiction rejeta, par arrêt du 28 mars 1995, une demande en nullité présentée par le requérant.
Les demandes du requérant à l'administration
Dès l'année 1978, le requérant formula nombreuses demandes à l'administration concernant le retard dans la mise à disposition de l'indemnisation provisoire et dans la fixation de l'indemnisation définitive. Il demanda également la constitution d'un tribunal arbitral afin de régler son contentieux avec l'Etat. Ces demandes n'ont toutefois pas abouti. Par ordonnance du Premier ministre en date du 5 janvier 1989, il fut notamment décidé de ne pas donner suite à la demande de constitution d'un tribunal arbitral, «vu la publication du décret-loi n° 199/88».
Dès le 12 juillet 1991, le requérant requit au ministère de l'Agriculture la fixation de l'indemnisation définitive aux termes des décrets-loi n° 199/88 et 199/91.
Le 21 juin 1996, les services du ministère de l'Agriculture communiquèrent au requérant, pour observations, une proposition d'indemnisation définitive, évaluée à 143.659.000 PTE (4.788.630 FF environ).
Le 17 juillet 1996, le requérant présenta ses observations à cet égard. Il attira notamment l'attention des services compétents sur plusieurs incorrections dans leur proposition.
Aucune proposition finale n'a été présentée à ce jour.
B. Droit et pratique internes pertinents
Le 26 octobre 1977, le Parlement adopta la loi n° 80/77 qui statua en matière d'indemnisation aux anciens titulaires de biens ayant fait l'objet de nationalisation ou expropriation. Les indemnisations, qui auraient d'abord une valeur provisoire et par la suite définitive, devraient être payées, d'après l'article 19 de cette loi, en titres de la dette publique, dont l'amortissement s'étendrait sur plusieurs années et selon des taux d'intérêts déterminés au préalable, figurant en annexe à la loi. Pour les montants supérieurs à 6.050.000 PTE, l'amortissement s'étendrait sur 23 ans (après une période dilatoire de 5 ans) au taux d'intérêt annuel de 2,5%. D'après l'article 13 § 3 de cette loi, les indemnisations provisoires devraient être considérées comme une anticipation des indemnisations définitives ; ainsi, l'intéressé pourrait être obligé de restituer à l'Etat la valeur de l'indemnisation provisoire, au cas où l'indemnisation définitive ne serait pas due ou inférieure à la valeur de l'indemnisation provisoire.
S'agissant des nationalisations effectuées dans le cadre de la politique de réforme agraire, le Gouvernement adopta le 31 mai 1988 le décret-loi n° 199/88 statuant sur l'application des principes généraux définis par la loi n° 80/77 à ces nationalisations. Les décrets-loi n° 199/91 du 29 mai 1991 et n° 38/95 du 14 février 1995 apportèrent certains amendements au décret-loi n° 199/88, fixant de nouveaux critères pour le calcul des indemnisations et modifiant la procédure y afférente. Le décret-loi n° 38/95 détermina ainsi que les indemnisations sont fixées par les ministres des Finances et de l'Agriculture, après proposition des services compétents de l'administration (les directions régionales du ministère de l'Agriculture). Ces textes de loi étaient muets quant aux recours pouvant être exercés par l'intéressé, étant entendu que la législation administrative prévoit la possibilité de saisir la Cour suprême administrative d'un recours contentieux contre l'acte des ministres faisant grief.
Le Tribunal constitutionnel examina la question de la compatibilité du système de paiement des indemnisations consécutives aux nationalisations et expropriations avec la Constitution portugaise dans son arrêt n° 39/88 du 9 février 1988. S'agissant du délai mis par les autorités dans le paiement des indemnisations, il s'exprima comme suit :
«(...) certainement tout cela (le paiement des indemnités) a été fait avec un retard considérable par rapport aux dates auxquelles les nationalisations ont eu lieu. Or cela - pourra-t-on dire - est susceptible de constituer une violation du principe de l'indemnisation consacré par l'article 82 de la Constitution. Sans raison toutefois. Au cas où en vertu d'une telle situation il y aurait atteinte au droit à l'indemnisation, en raison de ce que ce dernier peut devenir une chose incertaine et donc sans consistance, la raison en sera non pas un vice dans les dispositions sub judicio mais plutôt l'inaction ou le manque de diligence de l'administration. Et si par hasard cette conduite de l'administration se fonde sur l'inexistence de moyens légaux capables de conduire à l'application effective des dispositions en vigueur et par conséquent à la réalisation concrète du droit consacré par l'article 82 de la Constitution, alors l'éventuelle inconstitutionnalité sera une inconstitutionnalité par omission. (...) Ce Tribunal n'est toutefois pas appelé à examiner cette question.»
1Invoquant l'article 1er du Protocole N° 1, le requérant se plaint d'une atteinte injustifiée au droit au respect de ses biens en raison de l'absence de toute indemnisation définitive consécutive à l'expropriation de son terrain, alors que plus de vingt ans se sont écoulés depuis cette expropriation. Il allègue se trouver confronté à une situation continue pour laquelle il n'a aucun moyen d'y remédier.
2Invoquant les articles 6, 13 et 17 de la Convention, le requérant se plaint de l'absence de mécanismes en droit portugais pouvant porter remède à sa situation. En effet, dans la mesure où le pouvoir judiciaire se déclare incompétent, le pouvoir exécutif remet les intéressés aux tribunaux et le pouvoir législatif omet de préciser de manière définitive les critères devant présider à l'octroi des indemnisations, la situation litigieuse tend à se prolonger sans que le requérant soit dédommagé.
La requête a été introduite le 5 janvier 1996 et enregistrée le 16 janvier 1996.
Le 2 septembre 1996, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 9 janvier 1997, après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu le 21 mars 1997, également après prorogation du délai imparti.
1Le requérant se plaint d'une atteinte injustifiée au droit au respect de ses biens en raison de l'absence de toute indemnisation définitive consécutive à l'expropriation de son terrain, alors que plus de vingt ans se sont écoulés depuis cette expropriation. Il allègue se trouver confronté à une situation continue pour laquelle il n'a aucun moyen d'y remédier et invoque l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1), qui dispose :
«Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.»
a) Le gouvernement défendeur soulève d'emblée une exception tirée de l'incompatibilité ratione temporis. D'après lui, la Commission ne serait pas compétente pour examiner les griefs du requérant relatifs aux nationalisations en cause dans la mesure où ces dernières ont eu lieu en 1975, soit avant la ratification de la Convention et du Protocole N° 1 par le Portugal, le 9 novembre 1978. Se référant à la jurisprudence des organes de la Convention, le Gouvernement souligne que la privation de propriété est un acte instantané et n'engendre pas une situation continue d'«absence de droit». Le requérant conteste cette thèse et relève que l'acte de privation de propriété ne s'achève qu'avec le paiement de l'indemnisation due. Or cette indemnisation n'a encore été déterminée ni payée, alors que dans les textes le Gouvernement a reconnu le droit du requérant à une telle indemnisation.
La Commission souligne d'emblée que le Gouvernement portugais a, dès la date des expropriations, reconnu le droit des intéressés à une indemnisation. De son côté, le requérant se plaint non pas de la privation de propriété, laquelle est sans conteste un acte instantané, mais de l'absence d'indemnisation définitive, situation qui subsiste à l'heure actuelle. Force est donc de constater qu'il se trouve confronté à une situation continue (Cour eur. D.H., arrêt Papamichalopoulos c. Grèce du 24 juin 1993, série A n° 260, p. 69, par. 40). L'exception tirée de l'incompatibilité ratione temporis doit ainsi être rejetée.
b) Le Gouvernement soulève ensuite une exception tirée du nonépuisement des voies de recours internes. Il souligne en premier lieu que le requérant pourra saisir la Cour suprême administrative d'un recours contentieux en annulation de l'acte ministériel qui fixera le montant de l'indemnisation. En second lieu, le Gouvernement relève que le requérant aurait pu s'adresser aux juridictions administratives en invoquant la responsabilité extra-contractuelle de l'Etat pour le retard dans le paiement de l'indemnisation définitive. Le Gouvernement prétend que la procédure introduite devant les juridictions administratives par le requérant n'était pas adéquate au redressement des griefs qu'il soulève devant la Commission. Le requérant conteste ces arguments et souligne qu'il n'y a, au Portugal, aucune voie de recours interne pouvant conduire à obtenir la réparation des préjudices subis avec le retard du paiement de l'indemnisation en cause. Il se réfère à cet égard aux arrêts rendus en l'espèce par la Cour suprême et par la Cour suprême administrative.
La Commission rappelle que l'article 26 (art. 26) de la Convention exige l'épuisement des seuls recours accessibles et adéquats relatifs à la violation incriminée (Cour eur. D.H., arrêt Deweer c. Belgique du 27 février 1980, série A n° 35, p. 16, par. 29). En outre, c'est à l'Etat qui excipe du non-épuisement des voies de recours internes qu'il appartient d'établir l'existence de recours efficaces et suffisants (N° 23413/94, déc. 28.11.95, D.R. 83, p. 31).
En ce qui concerne la première branche de l'exception soulevée par le Gouvernement, la Commission relève que le recours mentionné ne saurait être considéré comme adéquat et efficace, dans la mesure où il ne pourra être introduit qu'après la fixation de l'indemnisation définitive par le Gouvernement, alors que c'est de la situation même d'absence de fixation d'indemnisation dont le requérant se plaint. S'agissant de la seconde branche de l'exception, la Commission souligne que le requérant s'est adressé aux juridictions administratives et qu'il a soulevé, en substance, les griefs qu'il soumet maintenant à la Commission, ces juridictions s'étant déclarées, à cet égard, incompétentes. De l'avis de la Commission, il serait excessif de demander au requérant d'introduire par ailleurs une action en responsabilité extra-contractuelle de l'Etat, dont l'efficacité apparaît, de surcroît, improbable. La Commission relève enfin que le Gouvernement n'a pu fournir, malgré l'invitation en ce sens, aucune décision définitive des juridictions portugaises ayant reconnu un droit à l'indemnisation en vertu du retard à ce jour dans le paiement des indemnisations consécutives à la réforme agraire, alors que cette situation se maintient depuis plus de vingt ans. Il semble donc que le requérant est confronté à une situation continue sans disposer d'aucun moyen pour y remédier. L'exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement doit dès lors être rejetée.
c) Le Gouvernement soulève enfin, à titre subsidiaire, une exception tirée du non-respect du délai de six mois. Selon lui, au cas où l'on considérerait les voies de recours internes comme épuisées, la décision interne définitive serait celle qui a été rendue par la Cour suprême administrative le 28 mars 1995, la requête ayant dès lors été introduite hors délai. Le requérant prétend qu'il devait attendre la décision du recours qu'il avait introduit devant le Tribunal constitutionnel, dans le cadre de la procédure qui s'est déroulée devant les juridictions judiciaires, avant de saisir la Commission. La dernière décision de la haute juridiction étant intervenue le 6 juillet 1995, la requête ne serait pas tardive.
La Commission rappelle que la règle des six mois ne trouve pas à s'appliquer, tant que la situation continue persiste, comme en l'espèce (N° 11123/84, déc. 9.12.87, D.R. 54, p. 52). Il s'ensuit que cette exception du Gouvernement doit être rejetée.
d) En ce qui concerne le bien-fondé, le Gouvernement soutient d'emblée que l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) n'est pas applicable à la situation litigieuse. Le Gouvernement admet que, conformément à la jurisprudence des organes de la Convention, cette disposition couvre certaines valeurs patrimoniales telle une créance. Il souligne toutefois qu'il faut qu'une telle créance soit certaine, actuelle et exigible pour qu'elle soit protégée par l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1). Pour le Gouvernement, tel n'est pas le cas en l'espèce, dans la mesure où le montant de l'indemnisation à laquelle le requérant a droit n'a pas encore été déterminé. Le Gouvernement relève ensuite qu'au cas même où le droit à l'indemnisation en question pourrait être considéré comme un bien, il n'y a en l'espèce aucune apparence de violation de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1).
Se référant aux arrêts James et autres c. Royaume-Uni (arrêt du 21 février 1986, série A n° 98-B) et Lithgow et autres c. Royaume-Uni (arrêt du 8 juillet 1986, série A n° 102), le Gouvernement soutient que l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) n'exige pas dans tous les cas une compensation intégrale car des objectifs légitimes d'utilité publique, tels qu'en poursuivent des mesures de réforme économique ou de justice sociale, peuvent imposer l'octroi d'une indemnité inférieure à la valeur réelle du bien en cause. Dans ces cas, il faudra respecter les critères des autorités nationales, qui disposent en la matière d'une large marge d'appréciation, sauf s'ils se révèlent manifestement dépourvus de toute base raisonnable.
Pour le Gouvernement, tel n'est pas le cas en l'espèce. Il souligne d'abord qu'il faut garder à l'esprit les circonstances spécifiques qui découlent de l'intervention foncière au Portugal en 1975, survenue sur une partie importante du territoire national et demandant une activité complexe de l'administration. Dans ces circonstances, et compte tenu également des disponibilités économiques et budgétaires de l'Etat, les modalités de paiement choisies ne portent pas atteinte au principe de la proportionnalité, dans la mesure où les intéressés ont déjà reçu une indemnisation provisoire moyennant des titres de la dette publique qui paient des intérêts.
Le requérant soutient être titulaire d'un droit de créance certain, actuel et exigible et donc d'un «bien» au sens de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1). Il relève que les critères nécessaires au calcul de l'indemnisation à laquelle il a droit ont déjà été arrêtés par le Gouvernement, le délai de paiement prévu par la loi n° 80/77 étant par ailleurs largement dépassé à l'heure actuelle.
Le requérant conteste les objectifs d'utilité publique, d'ailleurs non précisés, mentionnés par le Gouvernement, dans la mesure où ce dernier aurait déjà, depuis 1975 jusqu'à nos jours, reconnu les erreurs commises en la matière et procédé à la privatisation ou à la restitution de ce qui avait été nationalisé.
Pour ce qui est de la proportionnalité, le requérant soutient d'abord que les modalités de paiement des indemnisations n'étaient pas raisonnables. Il souligne ensuite que l'indemnisation provisoire n'a été payée que quinze ans après les nationalisations en cause, ce qui ne saurait passer pour avoir respecté le rapport raisonnable de proportionnalité, comme soutenu par le Gouvernement. Le requérant ajoute que celui-ci ne saurait alléguer le manque de disponibilités économiques et budgétaires, compte tenu des énormes bénéfices réalisés avec la privatisation progressive de la majorité des biens qui ont fait l'objet des nationalisations de 1975.
La Commission estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette partie de la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
2Invoquant les articles 6, 13 et 17 (art. 6, 13, 17) de la Convention, le requérant se plaint de l'absence de mécanismes en droit portugais pouvant porter remède à sa situation. En effet, dans la mesure où le pouvoir judiciaire se déclare incompétent, le pouvoir exécutif remet les intéressés aux tribunaux et le pouvoir législatif omet de préciser de manière définitive les critères devant présider à l'octroi des indemnisations, la situation litigieuse tend à se prolonger sans que le requérant soit dédommagé.
La Commission estime que ces griefs sont tellement liés au précédent qu'ils doivent en suivre le sort. Il s'ensuit que cette partie de la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Secrétaire Président de la Commission de la Commission
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