z dnia 15 lipca 2021 r. (*1)
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Nieaktywny zawodowo obywatel państwa członkowskiego przebywający na terytorium innego państwa członkowskiego na podstawie prawa krajowego – Artykuł 18 akapit pierwszy TFUE – Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 7 – Przesłanki uzyskania prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące – Artykuł 24 – Świadczenia z zakresu pomocy społecznej – Pojęcie – Równość traktowania – Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej – Okres przejściowy – Przepis krajowy wykluczający możliwość korzystania ze świadczenia z zakresu pomocy społecznej przez obywateli Unii posiadających prawo pobytu na czas określony na podstawie prawa krajowego – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuły 1, 7 i 24
W sprawie C‑709/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Appeal Tribunal for Northern Ireland (sąd apelacyjny dla Irlandii Północnej, Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 30 grudnia 2020 r., w postępowaniu:
CG
przeciwko
The Department for Communities in Northern Ireland,
TRYBUNAŁ (wielka izba) w składzie:
K. Lenaerts, prezes, J.C. Bonichot, A. Prechal, E. Regan, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin i N. Wahl, prezesi izb, T. von Danwitz, K. Jürimäe (sprawozdawca), C. Lycourgos, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele i J. Passer, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: C. Strömholm, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 maja 2021 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 24 czerwca 2021 r.,
wydaje następujący
1Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 TFUE.
2Wniosek ten został złożony w ramach sporu między CG, obywatelką mającą podwójne obywatelstwo: chorwackie i niderlandzkie i zamieszkującą w Irlandii Północnej (Zjednoczone Królestwo) od 2018 r., a Department for Communities in Northern Ireland (ministerstwem spraw społecznych Irlandii Północnej, Zjednoczone Królestwo) w przedmiocie odmowy przez to ministerstwo przyznania jej świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
3Artykuł 18 akapit pierwszy TFUE stanowi:
„W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
4Zgodnie z art. 20 ust. 1 TFUE:
„Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak”.
5Artykuł 21 ust. 1 TFUE przewiduje:
„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w Traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
6Akapity szósty, ósmy i dziewiąty preambuły do Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej ( Dz.U. 2020, L 29, s. 7 , zwanej dalej „umową o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa”), która została przyjęta w dniu 17 października 2019 r. i weszła w życie w dniu 1 lutego 2020 r., stanowią:
„Uznając, że konieczne jest zapewnienie, na zasadzie wzajemności, ochrony obywatelom Unii i obywatelom Zjednoczonego Królestwa, a także członkom ich rodzin, w przypadku gdy przed datą określoną w niniejszej Umowie korzystali oni z prawa do swobodnego przemieszczania się, jak również zapewnienie, by ich prawa wynikające z niniejszej Umowy były egzekwowalne i oparte na zasadzie niedyskryminacji; uznając również, że należy chronić prawa wynikające z okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu,
[…]
Uwzględniając, że w interesie zarówno Unii, jak i Zjednoczonego Królestwa leży ustanowienie okresu przejściowego lub okresu wdrażania, w trakcie którego – niezależnie od wszelkich konsekwencji wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii jeżeli chodzi o udział Zjednoczonego Królestwa w instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii, a w szczególności wygaśnięcie, z dniem wejścia w życie niniejszej Umowy, mandatów wszystkich członków instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii mianowanych, powołanych lub wybranych w związku z członkostwem Zjednoczonego Królestwa w Unii – prawo Unii, w tym umowy międzynarodowe, powinno mieć zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium, zasadniczo z takim samym skutkiem jak w odniesieniu do państw członkowskich, w celu uniknięcia zakłóceń w okresie, w którym negocjowane będą umowa lub umowy dotyczące przyszłych stosunków,
Uznając, że nawet jeżeli w okresie przejściowym prawo Unii będzie mieć zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium, szczególna sytuacja Zjednoczonego Królestwa jako państwa, które wystąpiło z Unii, oznacza, że dla Zjednoczonego Królestwa istotna będzie możliwość podejmowania działań mających na celu przygotowanie i zawarcie nowych umów międzynarodowych we własnym imieniu, w tym w dziedzinach należących do wyłącznej kompetencji Unii, pod warunkiem że umowy te nie wejdą w życie ani nie będą stosowane w tym okresie, chyba że Unia wyrazi na to zgodę”.
7Pierwsza część tej umowy, poświęcona postanowieniom wspólnym, obejmuje art. 1–8 tej umowy. Zgodnie z art. 2 lit. a) i c) rzeczonej umowy:
„Na użytek niniejszej Umowy stosuje się następujące definicje:
[…]
8Artykuł 4 tej umowy, zatytułowany „Metody i zasady odnoszące się do skuteczności, wdrożenia i stosowania niniejszej Umowy”, przewiduje w ust. 1–4:
„1. Postanowienia niniejszej Umowy i przepisy prawa Unii mające zastosowanie na mocy niniejszej Umowy wywołują takie same skutki prawne w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie, jakie wywołują w Unii i w jej państwach członkowskich.
Tym samym osoby prawne lub fizyczne mogą w szczególności powoływać się bezpośrednio na postanowienia zawarte lub przywołane w niniejszej Umowie, które spełniają warunki bezpośredniej skuteczności na mocy prawa Unii.
2Zjednoczone Królestwo zapewnia przestrzeganie ust. 1, w tym w odniesieniu do wymaganych kompetencji jego organów sądowych i administracyjnych do odstępowania od stosowania niespójnych lub niezgodnych przepisów krajowych, na podstawie krajowego prawa pierwotnego.
3Postanowienia niniejszej Umowy odnoszące się do prawa Unii lub do jego pojęć lub przepisów interpretuje się i stosuje zgodnie z metodami i ogólnymi zasadami prawa Unii.
4Przy wdrażaniu i stosowaniu postanowień niniejszej Umowy, które odnoszą się do prawa Unii lub do jego pojęć lub przepisów, stosuje się wykładnię zgodną z odpowiednim orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanym przed zakończeniem okresu przejściowego”.
9Część druga umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, zatytułowana „Prawa obywatelskie”, składa się z jej art. 9–39. Zgodnie z art. 9 lit. c) ppkt (i) tej umowy:
„Na użytek niniejszej części i bez uszczerbku dla tytułu III stosuje się następujące definicje:
[…]
10Artykuł 10 ust. 1 rzeczonej umowy stanowi:
„Bez uszczerbku dla tytułu III niniejsza część ma zastosowanie do następujących osób:
[…]”.
11Artykuł 12 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa stanowi:
„W zakresie objętym niniejszą częścią i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych w niej zawartych, zakazuje się wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w rozumieniu art. 18 akapit pierwszy TFUE w państwie przyjmującym i państwie miejsca pracy wobec osób, o których mowa w art. 10 niniejszej Umowy”.
12Artykuł 13 ust. 1 tej umowy przewiduje, że:
„Obywatele Unii i obywatele Zjednoczonego Królestwa mają prawo pobytu w państwie przyjmującym z uwzględnieniem ograniczeń i warunków określonych w art. 21, 45 lub 49 TFUE oraz art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 lit. a), b) lub c), art. 7 ust. 3, art. 14, art. 16 ust. 1 lub art. 17 ust. 1 [dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG ( Dz.U. 2004, L 158, s. 77 ; sprostowania: Dz.U. 2004, L 229, s. 35 ; Dz.U. 2005, L 197, s. 34 ; Dz.U. 2020, L 191, s. 6 )]”.
13Zgodnie z art. 18 wspomnianej umowy, zatytułowanym „Wydawanie dokumentów pobytu”:
„1. Państwo przyjmujące może nałożyć na obywateli Unii lub obywateli Zjednoczonego Królestwa, członków ich rodzin oraz inne osoby, które zamieszkują na jego terytorium zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym tytule, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o nowy status pobytu nadający prawa na podstawie niniejszego tytułu oraz o wydanie dokumentu, który może mieć formę elektroniczną, poświadczającego taki status.
Ubieganie się o taki status pobytu podlega następującym warunkom:
[…]
[…]
[…]
4W przypadku gdy państwo przyjmujące zdecyduje, że nie będzie nakładać na obywateli Unii lub obywateli Zjednoczonego Królestwa, członków ich rodzin oraz innych osób, zamieszkujących na terytorium państwa przyjmującego zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym tytule, obowiązku wystąpienia z wnioskiem o nowy status pobytu, o którym mowa w ust. 1, jako warunku legalnego pobytu, osoby kwalifikujące się do prawa pobytu na podstawie niniejszego tytułu mają prawo do otrzymania zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38/WE dokumentu pobytu, który może mieć formę elektroniczną, zawierającego oświadczenie, że został wydany zgodnie z niniejszą Umową”.
14Artykuł 19 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, zatytułowany „Wydawanie dokumentów pobytu w okresie przejściowym”, przewiduje w ust. 1:
„W okresie przejściowym państwo przyjmujące może umożliwić dobrowolne składanie wniosków o status pobytu lub dokument pobytu, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 4, od daty wejścia w życie niniejszej Umowy”.
15Artykuł 23 tej umowy, zatytułowany „Równe traktowanie”, stanowi:
„1. Zgodnie z art. 24 dyrektywy 2004/38/WE, z zastrzeżeniem postanowień szczególnych zawartych w niniejszym tytule i tytułach I i IV niniejszej części, wszyscy obywatele Unii lub obywatele Zjednoczonego Królestwa zamieszkujący na podstawie niniejszej Umowy na terytorium państwa przyjmującego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa w zakresie objętym niniejszą częścią. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny obywateli Unii lub obywateli Zjednoczonego Królestwa, posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu.
2W drodze odstępstwa od ust. 1 państwo przyjmujące nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu okresów pobytu na podstawie art. 6 lub art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38/WE, ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu zgodnie z art. 15 niniejszej Umowy – do udzielania pomocy dla pokrycia [na pokrycie] kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób niebędących pracownikami, [osób pracujących] na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, lub członków ich rodziny”.
16Zgodnie z art. 38 ust. 1 wspomnianej umowy:
„Niniejsza część nie ma wpływu na przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w państwie przyjmującym lub państwie miejsca pracy, które byłyby bardziej korzystne dla osób zainteresowanych. Niniejszy ustęp nie ma zastosowania do tytułu III”.
17Część trzecia umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, zatytułowana „Postanowienia dotyczące wystąpienia”, zawiera art. 40–125 tej umowy. Artykuł 86 tej umowy, zatytułowany „Sprawy zawisłe przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej”, stanowi w ust. 2 i 3:
„2. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pozostaje właściwy do wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym na wnioski sądów Zjednoczonego Królestwa złożone przed zakończeniem okresu przejściowego.
3Na użytek niniejszego rozdziału uznaje się, że postępowania zostały wszczęte przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały złożone w dniu wpisania do rejestru dokumentu wszczynającego postępowanie przez Sekretariat Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu, odpowiednio do przypadku”.
18Na mocy art. 89 ust. 1 wspomnianej umowy:
„Wyroki i postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane przed zakończeniem okresu przejściowego, jak również wyroki i postanowienia wydane po zakończeniu okresu przejściowego w postępowaniach, o których mowa w art. 86 i 87, mają w całości moc wiążącą w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie”.
19Artykuł 126 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, zatytułowany „Okres przejściowy”, stanowi:
„Obowiązuje okres przejściowy lub okres wdrażania, który rozpoczyna się z dniem wejścia w życie niniejszej Umowy i kończy się w dniu 31 grudnia 2020 r.”.
20Artykuł 127 tej umowy, zatytułowany „Zakres okresu przejściowego”, stanowi w ust. 1 i 3:
„1. O ile niniejsza Umowa nie stanowi inaczej, w okresie przejściowym prawo Unii ma zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium.
[…]
3W okresie przejściowym prawo Unii mające zastosowanie zgodnie z ust. 1 wywołuje takie same skutki prawne w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie, jakie wywołuje w Unii i w jej państwach członkowskich, oraz jest stosowane zgodnie z tymi samymi metodami i ogólnymi zasadami, jak te mające zastosowanie w Unii”.
21Motywy 10 i 16 dyrektywy 2004/38 stanowią:
„(10)
Osoby korzystające z prawa pobytu nie powinny jednak stanowić nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim w trakcie początkowego okresu pobytu. Zatem korzystanie z prawa pobytu dla obywateli Unii i członków ich rodzin w okresach przekraczających trzy miesiące powinno podlegać określonym warunkom.
[…]
22Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia:
23Zgodnie z art. 3 ust. 1 wspomnianej dyrektywy:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 ust. 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają”.
24Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące”, przewiduje w ust. 1:
„Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:
[…]
[…]”.
25Zgodnie z art. 24 dyrektywy 2004/38, zatytułowanym „Równe traktowanie”:
„1. Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w Traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w Traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.
2W drodze odstępstwa od ust. 1, przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób niebędących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”.
26Artykuł 37 tej dyrektywy, zatytułowany „Mniej restrykcyjne przepisy krajowe”, stanowi:
„Przepisy niniejszej dyrektywy nie naruszają jakichkolwiek przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych ustanowionych przez jedno z państw członkowskich, które byłyby mniej restrykcyjne wobec osób objętych niniejszą dyrektywą”.
27EU Settlement Scheme – Appendix EU of the UK Immigration Rules [system pobytu „EU Settlement Scheme” – załącznik „UE” do przepisów imigracyjnych (zwany dalej „załącznikiem UE do systemu pobytu”)] jest aktem, na mocy którego władze brytyjskie przyjęły, przewidując wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii, nowy system prawny mający zastosowanie do obywateli Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), a w konsekwencji do obywateli Unii mieszkających w Zjednoczonym Królestwie. Pozwala on wszystkim obywatelom Unii zamieszkującym w Zjednoczonym Królestwie przed dniem 31 grudnia 2020 r. oraz członkom ich rodzin na złożenie wniosku o zezwolenie na pozostanie w Zjednoczonym Królestwie. Ten system prawny wszedł w życie w dniu 30 marca 2019 r.
28Załącznik UE do systemu pobytu przewiduje procedurę i warunki uzyskania prawa stałego pobytu oraz prawa pobytu na czas określony na terytorium Zjednoczonego Królestwa przez różne grupy obywateli Unii i członków ich rodzin. Przewiduje on zatem, że obywatelom Unii, którzy posiadają prawo stałego pobytu na tym terytorium, przysługuje status rezydenta długoterminowego oraz że osobom, które zamieszkują krócej niż pięć lat w Zjednoczonym Królestwie, przysługuje status rezydenta tymczasowego (Pre-Settled Status), który przyznaje im prawo pobytu na czas określony pięciu lat.
Przepisy w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r.
29Artykuł 9 Universal Credit Regulations (Northern Ireland) 2016 [przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania (Irlandia Północna) z 2016 r.], zmienionych przez Social Security (Income-related Benefits) (Updating and Amendment) (EU Exit) Regulations (Northern Ireland) 2019 [przepisy o zabezpieczeniu społecznym (świadczenia związane z dochodem) (uaktualnienie i zmiana) (wystąpienie z UE) (Irlandia Północna) z 2019 r.] (zwanych dalej „przepisami w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r.”), stanowi:
„Osoby uznawane za nieprzebywające w Irlandii Północnej.
1) W celu ustalenia, czy dana osoba spełnia podstawowy warunek przebywania w Irlandii Północnej – z wyjątkiem sytuacji, gdy dana osoba jest objęta zakresem stosowania ust. 4 – należy uznać, że dana osoba nie przebywa w Irlandii Północnej, jeżeli nie ma miejsca zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, na wyspie Man ani w Republice Irlandii.
2) Uznaje się, że dana osoba ma miejsce zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, na wyspie Man lub w Republice Irlandii, tylko wtedy, gdy przysługuje jej prawo pobytu w jednym z tych miejsc.
3) Do celów ust. 2 prawo pobytu nie obejmuje prawa, które istnieje na następującej podstawie:
[…]”.
30CG, obywatelka posiadająca podwójne obywatelstwo: chorwackie i niderlandzkie, jest matką dwojga małych dzieci, które samotnie wychowuje. Oświadczyła, że przybyła do Irlandii Północnej (Zjednoczone Królestwo) ze swoim partnerem, obywatelem niderlandzkim i ojcem jej dzieci, w 2018 r. Nigdy nie wykonywała działalności zawodowej w Zjednoczonym Królestwie i mieszkała tam wraz ze swoim partnerem do momentu, kiedy przeprowadziła się do ośrodka dla maltretowanych kobiet. CG nie dysponuje żadnymi zasobami pozwalającymi na zaspokojenie swoich potrzeb oraz potrzeb swoich dzieci.
31W dniu 4 czerwca 2020 r. Home Office (ministerstwo spraw wewnętrznych, Zjednoczone Królestwo) przyznało CG, na podstawie załącznika UE do systemu pobytu, status rezydenta tymczasowego w Zjednoczonym Królestwie (Pre-Settled Status), na mocy którego uzyskała ona prawo pobytu na czas określony. Przyznanie wspomnianego statusu nie jest uzależnione od spełnienia przesłanki dotyczącej zasobów.
32W dniu 8 czerwca 2020 r. CG złożyła do ministerstwa spraw społecznych Irlandii Północnej wniosek o świadczenie z zakresu pomocy społecznej (zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania). Decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r. wniosek ten został oddalony ze względu na to, że CG nie spełniała przesłanek dotyczących pobytu wymaganych do jego uzyskania.
33Właściwy organ administracyjny uznał, że jedynie osoby posiadające prawo pobytu w Zjednoczonym Królestwie w rozumieniu art. 9 ust. 2 przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r. można uznać za posiadające miejsce zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie i w związku z tym mogą one ubiegać się o uzyskanie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania. Natomiast obywatele państw członkowskich, tacy jak CG, którzy posiadają prawo pobytu na podstawie załącznika UE do systemu pobytu, są na mocy art. 9 ust. 3 lit. d) ppkt (i) przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r. wykluczeni z kręgu potencjalnych beneficjentów zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania.
34Prawo pobytu ustanowione w załączniku UE do systemu pobytu dla obywateli państw członkowskich nie figuruje, jak wynika to z art. 9 ust. 3 lit. d) ppkt (i), wśród praw pobytu pozwalających na ustalenie istnienia miejsca zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie. Na mocy tego przepisu, który został wprowadzony do przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r. przepisami o zabezpieczeniu społecznym z 2019 r. (zwanymi dalej „przepisami z 2019 r.”), władze krajowe chciały wykluczyć osoby, o których mowa, z kręgu potencjalnych beneficjentów zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania, przewidując, że prawo pobytu, które przysługuje tym osobom od tej pory, nie ma znaczenia dla celów ustanowienia „miejsca zwykłego pobytu” w rozumieniu art. 9 ust. 2 przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r.
35Decyzja ministerstwa spraw społecznych Irlandii Północnej z dnia 17 czerwca 2020 r. została utrzymana w mocy w dniu 30 czerwca 2020 r. w następstwie złożenia przez CG wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do tej decyzji.
36W związku z tym CG wniosła do Appeal Tribunal (Northern Ireland) (sądu apelacyjnego dla Irlandii Północnej, Zjednoczone Królestwo) skargę na decyzję z dnia 17 czerwca 2020 r. Kwestionuje ona w szczególności zgodność z prawem art. 9 ust. 3 lit. d) ppkt (i) przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r., który stanowił podstawę tej decyzji. Przepis ten narusza jej zdaniem art. 18 TFUE, a także zobowiązania spoczywające na Zjednoczonym Królestwie na mocy European Communities Act 1972 (ustawy z 1972 r. o Wspólnotach Europejskich) dotyczącej przystąpienia Zjednoczonego Królestwa do Unii Europejskiej w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość korzystania ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez obywateli Unii, których Zjednoczone Królestwo uznało za legalnie przebywających na jego terytorium.
37CG podnosi w tym względzie, że w związku z tym, że posiada prawo pobytu na czas określony wynikające ze statusu rezydenta tymczasowego, który został jej przyznany w dniu 4 czerwca 2020 r., należy uznać, iż przebywa ona na terytorium Irlandii Północnej w rozumieniu art. 9 przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r. Z tego względu powinna mieć możliwość ubiegania się o zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania. Odmowa przyznania jej tego świadczenia z zakresu pomocy społecznej ze względu na to, że jej status nie ma znaczenia dla ustalenia „zwykłego pobytu” w Zjednoczonym Królestwie, stanowi różnicę w traktowaniu obywateli Unii zamieszkujących legalnie w Zjednoczonym Królestwie i obywateli brytyjskich, a tym samym dyskryminację ze względu na przynależność państwową w rozumieniu art. 18 akapit pierwszy TFUE. Twierdzi ona, że na podstawie wyroku z dnia 7 września 2004 r., Trojani ( C‑456/02 , EU:C:2004:488 ), i właściwego orzecznictwa krajowego może powoływać się bezpośrednio na to postanowienie w celu uzyskania prawa do świadczenia z zakresu pomocy społecznej, ponieważ posiada prawo pobytu na podstawie prawa krajowego, nawet jeśli nie spełnia przesłanek uzyskania prawa pobytu na podstawie prawa Unii.
38Ministerstwo spraw społecznych Irlandii Północnej utrzymuje, że na mocy prawa krajowego status rezydenta tymczasowego (Pre-Settled Status) nie przyznaje sam w sobie prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej, które podlegają odrębnym warunkom kwalifikowalności.
39W tych okolicznościach Appeal Tribunal (Northern Ireland) (sąd apelacyjny dla Irlandii Północnej) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 9 ust. 3 lit. [d] ppkt (i) [przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r.) – wprowadzony na mocy [przepisów o zabezpieczeniu społecznym z 2019 r.] – i wyłączający z prawa do zasiłków z zabezpieczenia społecznego obywateli UE mających prawo pobytu w kraju (zezwolenie na pobyt czasowy) [w tym przypadku »status rezydenta tymczasowego« zgodnie z załącznikiem UE], jest bezprawnie dyskryminujący (bezpośrednio lub pośrednio) w rozumieniu art. 18 [TFUE] oraz niezgodny ze zobowiązaniami ciążącymi na Zjednoczonym Królestwie na mocy [ustawy z 1972 r. o Wspólnotach Europejskich]?
40Appeal Tribunal for Northern Ireland (sąd apelacyjny dla Irlandii Północnej) zwrócił się do Trybunału o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym przewidzianym w art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem, biorąc pod uwagę oczywistą pilność tej sprawy i trudną sytuację finansową CG.
41Artykuł 105 § 1 regulaminu postępowania przewiduje, że na wniosek sądu odsyłającego lub w wyjątkowych przypadkach z urzędu, jeżeli charakter sprawy wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia, prezes Trybunału może postanowić, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o rozpatrzeniu odesłania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym.
42Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 26 stycznia 2021 r. do sądu odsyłającego skierowano wniosek o udzielenie wyjaśnień. Zwrócono się do niego w szczególności o wyjaśnienie, czy istnieje potencjalne ryzyko naruszenia w stosunku do CG i jej dzieci praw podstawowych ustanowionych w art. 7 i 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), oraz o wskazanie zasobów finansowych, którymi dysponuje CG, a także warunków zakwaterowania jej i jej dzieci.
43W wiadomości elektronicznej z dnia 5 lutego 2021 r. sąd odsyłający potwierdził, po pierwsze, że CG nie posiada żadnych zasobów finansowych, obecnie nie ma dostępu do świadczeń państwowych i że mieszka w ośrodku dla maltretowanych kobiet, a po drugie, iż prawa podstawowe jej dzieci mogą zostać naruszone.
44W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę złą sytuację materialną CG i jej dzieci oraz brak możliwości korzystania przez nią na podstawie prawa krajowego ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. prezes Trybunału, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, uwzględnił wniosek o zastosowanie trybu przyspieszonego, o którym mowa w art. 105 regulaminu postępowania.
45Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do Trybunału należy ocena sytuacji, w jakiej sąd krajowy kieruje do niego wniosek, w celu zweryfikowania swojej własnej właściwości (wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., J & S Service, C‑620/19 , EU:C:2020:1011 , pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
46W tym względzie z art. 19 ust. 3 lit. b) TUE i art. 267 akapit pierwszy TFUE wynika, że Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w sprawie wykładni prawa Unii lub ważności aktów przyjętych przez instytucje Unii. W art. 267 akapit drugi uściślono w istocie, że w przypadku gdy pytanie, które może być przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem państwa członkowskiego, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.
47W niniejszej sprawie w dniu 1 lutego 2020 r., kiedy weszła w życie umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, państwo to wystąpiło z Unii, stając się tym samym państwem trzecim. Wynika z tego, że od tej daty sądów Zjednoczonego Królestwa nie można już uważać za sądy państwa członkowskiego.
48Umowa ta przewiduje jednak w art. 126 okres przejściowy między datą wejścia w życie wspomnianej umowy, czyli dniem 1 lutego 2020 r., a dniem 31 grudnia 2020 r. W art. 127 tej umowy przewidziano, że w tym okresie, o ile umowa nie stanowi inaczej, prawo Unii ma zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium, wywołuje takie same skutki prawne, jakie wywołuje w Unii i w jej państwach członkowskich, oraz jest stosowane zgodnie z tymi samymi metodami i ogólnymi zasadami, jak te mające zastosowanie w Unii.
49W art. 86 ust. 2 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa przewidziano również, że Trybunał pozostaje właściwy do wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym na wnioski sądów Zjednoczonego Królestwa złożone przed zakończeniem okresu przejściowego. Ponadto z ust. 3 tego artykułu wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym uważa się za złożony w rozumieniu ust. 2 w dniu wpisania do rejestru dokumentu wszczynającego postępowanie przez sekretariat Trybunału.
50Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony do Trybunału przez sąd Zjednoczonego Królestwa w dniu 30 grudnia 2020 r., czyli przed końcem okresu przejściowego, w ramach sporu dotyczącego wniosku o świadczenie z zakresu pomocy społecznej złożonego w dniu 8 czerwca 2020 r. przez CG do ministerstwa spraw społecznych Irlandii Północnej.
51Wynika z tego, po pierwsze, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest objęta zakresem stosowania ratione temporis prawa Unii na podstawie art. 126 i 127 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, a po drugie, że Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wniosku sądu odsyłającego na podstawie art. 86 ust. 2 tej umowy w zakresie, w jakim wniosek ten ma na celu uzyskanie wykładni art. 18 akapit pierwszy TFUE.
52Trybunał nie jest natomiast właściwy do orzekania w przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego w zakresie, w jakim dotyczy ono oceny zgodności art. 9 ust. 3 lit. d) ppkt (i) przepisów w sprawie zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania z 2016 r. z obowiązkami ciążącymi na Zjednoczonym Królestwie na mocy ustawy o Wspólnotach Europejskich z 1972 r., ponieważ takie pytanie nie dotyczy ani wykładni prawa Unii, ani ważności aktu przyjętego przez instytucje Unii w rozumieniu art. 267 akapit pierwszy TFUE.
53Rząd Zjednoczonego Królestwa wskazuje w swoich uwagach na piśmie, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym podlega wyłącznie prawu krajowemu, a zatem nie jest objęta zakresem stosowania prawa Unii. Uważa on, że rozpatrywane w postępowaniu głównym prawo pobytu na czas określony zostało przyznane CG wyłącznie na podstawie prawa krajowego i że okoliczność, iż osoba ta mogła wjechać na terytorium Zjednoczonego Królestwa na podstawie prawa Unii w początkowym okresie trzech miesięcy, nie ma znaczenia dla oceny sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym.
54Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi ustanowionej na mocy art. 267 TFUE jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak również ocena znaczenia pytań, z którymi zwraca się do Trybunału. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., J & S Service, C‑620/19 , EU:C:2020:1011 , pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
55Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania [wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Openbaar Ministerie (podrobienie dokumentów), C‑510/19 , EU:C:2020:953 , pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo].
56W niniejszym przypadku z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że CG, która ma podwójne obywatelstwo: chorwackie i niderlandzkie, wjechała na terytorium Zjednoczonego Królestwa w 2018 r. i że od dnia 4 czerwca 2020 r. przebywa na tym terytorium na podstawie prawa krajowego.
57Ponieważ na podstawie art. 127 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa prawo Unii ma zastosowanie w tym państwie do końca okresu przejściowego, z zastrzeżeniem odmiennych postanowień tej umowy, należy przypomnieć, że obywatel Unii, obywatel państwa członkowskiego, który przeniósł się do innego państwa członkowskiego, skorzystał z przysługującej mu swobody przemieszczania się, skutkiem czego jego sytuacja jest objęta zakresem stosowania prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2020 r., ZW, C‑454/19 , EU:C:2020:947 , pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
58Podobnie z orzecznictwa Trybunału wynika, że obywatel państwa członkowskiego mający z tego tytułu status obywatela Unii, który legalnie przebywa na terytorium innego państwa członkowskiego, jest z tego względu również objęty zakresem stosowania prawa Unii. W związku z tym ze względu na swój status obywatela Unii obywatel państwa członkowskiego przebywający w innym państwie członkowskim ma prawo powołać się na art. 21 ust. 1 TFUE i jest objęty zakresem stosowania traktatów w rozumieniu art. 18 TFUE, który zawiera zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową [wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Generalstaatsanwaltschaft Berlin (ekstradycja na Ukrainę), C‑398/19 , EU:C:2020:1032 , pkt 29 , 30 i przytoczone tam orzecznictwo].
59Z powyższego wynika, że sytuacja CG była objęta zakresem stosowania prawa Unii do końca okresu przejściowego przewidzianego w umowie o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa. W tych okolicznościach należy uznać, że przedstawione pytania są dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą wykładni art. 18 akapit pierwszy TFUE.
60Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że przepis krajowy, który wyłącza z kręgu uprawnionych do świadczeń z zakresu pomocy społecznej obywateli Unii korzystających z prawa pobytu na czas określony na mocy prawa krajowego, jest objęty zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przewidzianym w tym artykule.
61Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Generalstaatsanwaltschaft Hamburg, C‑416/20 PPU , EU:C:2020:1042 , pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
62W niniejszej sprawie, co się tyczy w pierwszej kolejności przepisów istotnych dla udzielenia odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego, należy wskazać, że art. 20 ust. 1 TFUE przyznaje status obywatela Unii każdemu, kto posiada przynależność państwową jednego z państw członkowskich, i że status ten powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich pozwalający tym spośród nich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji, na korzystanie w dziedzinie właściwej ratione materiae traktatu FUE – z zastrzeżeniem wyjątków wyraźnie w tym względzie przewidzianych – z takiego samego traktowania z punktu widzenia prawa bez względu na ich przynależność państwową (wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 57 , 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
63Każdy obywatel Unii może więc powołać się na zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową ustanowiony w art. 18 TFUE we wszystkich sytuacjach należących do zakresu zastosowania ratione materiae prawa Unii. Do tych sytuacji należą sytuacje objęte wykonywaniem swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich przyznanej w art. 20 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE i w art. 21 TFUE (wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
64Ponieważ CG jest obywatelką Unii, która skorzystała ze swobody przemieszczania się i przebywania, aby osiedlić się w Zjednoczonym Królestwie, jej sytuacja należy do zakresu zastosowania ratione materiae prawa Unii, w związku z czym może ona co do zasady powoływać się na ustanowiony w art. 18 TFUE zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
65Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 18 akapit pierwszy TFUE może być stosowany samodzielnie wyłącznie w sytuacjach podlegających prawu Unii, w odniesieniu do których traktat FUE nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji (wyrok z dnia 6 października 2020 r., Jobcenter Krefeld, C‑181/19 , EU:C:2020:794 , pkt 78 ). Ponadto art. 20 ust. 2 akapit drugi TFUE stanowi wyraźnie, że prawa przewidziane w tym artykule dla obywateli Unii są wykonywane „na warunkach i w granicach określonych przez traktaty i środki przyjęte w ich zastosowaniu”, zaś art. 21 TFUE uzależnia również prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich od poszanowania „ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania” (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
66Tak więc zasada niedyskryminacji została skonkretyzowana w art. 24 dyrektywy 2004/38 w odniesieniu do obywateli Unii korzystających ze swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
67W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 dyrektywa ta obejmuje swym zakresem stosowania obywateli Unii, którzy przemieszczają się do państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, lub przebywają w takim państwie, jak również członków ich rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 2 wspomnianej dyrektywy, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają – które to osoby są beneficjentami przyznanych przez nią uprawnień (wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah, C‑94/18 , EU:C:2019:693 , pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak jest w przypadku osoby takiej jak CG, posiadającej podwójne obywatelstwo: chorwackie i niderlandzkie, która skorzystała ze swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium Zjednoczonego Królestwa przed końcem okresu przejściowego przewidzianego w art. 126 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa. Wynika z tego, że osoba znajdująca się w sytuacji CG jest objęta zakresem stosowania tej dyrektywy, w związku z czym to w świetle art. 24 dyrektywy 2004/38, a nie art. 18 akapit pierwszy TFUE, należy oceniać kwestię, czy osoba ta doznaje dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
68Co się tyczy w drugiej kolejności charakteru świadczeń z zakresu pomocy społecznej rozpatrywanych w postępowaniu głównym, należy zauważyć, że pojęcie „świadczeń z zakresu pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 odnosi się do wszystkich systemów pomocy ustanowionych przez władze publiczne, czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym, do których może zwrócić się osoba nieposiadająca zasobów wystarczających do zaspokojenia potrzeb podstawowych swoich i swojej rodziny, w wyniku czego może podczas swojego pobytu stać się obciążeniem dla finansów publicznych przyjmującego państwa członkowskiego, co mogłoby mieć konsekwencje dla całego systemu pomocy, jaka może zostać przyznana przez to państwo (wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
69Tym samym świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania, których funkcją jest zagwarantowanie ich beneficjentom minimum środków utrzymania niezbędnych do prowadzenia życia licującego z godnością ludzką, należy uznać za „świadczenia z zakresu pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Jobcenter Krefeld, C‑181/19 , EU:C:2020:794 , pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
70Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że świadczenie, o które wnosi CG, czyli zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania, stanowi świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania, należące do systemu ochrony socjalnej finansowanego z podatku, którego przyznanie uzależnione jest od warunku dotyczącego dochodu. Jego celem jest zastąpienie szeregu innych świadczeń z zakresu pomocy społecznej, takich jak zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia opierający się na dochodach (income based jobseeker’s allowance), zasiłek dochodowy dla osób niepracujących uzależniony od wysokości dochodu (income-related employment and support allowance), wsparcie dochodowe (income support), ulga podatkowa dla osób czynnych zawodowo (working tax credit), ulga podatkowa na dziecko (child tax credit) oraz zasiłek mieszkaniowy (housing benefit).
71Wynika stąd, że zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania należy, z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, zakwalifikować jako świadczenie z zakresu pomocy społecznej w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
72W tych okolicznościach należy przeformułować pytanie pierwsze w ten sposób, że poprzez to pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 24 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które wyłączają możliwość korzystania ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez obywateli Unii nieaktywnych zawodowo i nieposiadających wystarczających zasobów, którym to państwo członkowskie przyznało na podstawie prawa krajowego prawo pobytu na czas określony, podczas gdy świadczenia te są zapewniane obywatelom danego państwa członkowskiego, którzy znajdują się w tej samej sytuacji.
73Z postanowienia odsyłającego wynika, że skarżąca w postępowaniu głównym zamieszkuje w Zjednoczonym Królestwie od ponad trzech miesięcy, że nie poszukuje pracy i że wjechała na terytorium tego państwa wraz ze swoim partnerem, ojcem jej małych dzieci, z którym się rozstała ze względu na przemoc domową. Taka sytuacja nie jest objęta żadnym z przypadków, w których art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 zezwala na odstępstwo od równego traktowania, w szczególności w odniesieniu do dostępu do świadczenia z zakresu pomocy społecznej takiego jak zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania.
74Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej dyrektywy wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie wspomnianej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie.
75Trybunał orzekł, że w odniesieniu do dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej obywatel Unii może się domagać równego traktowania z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, tylko jeśli jego pobyt na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego spełnia przesłanki dyrektywy 2004/38 (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 68 , 69 ).
76W tym względzie należy przypomnieć, że w odniesieniu do pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego przez okres przekraczający trzy miesiące, lecz nie przekraczający pięciu lat korzystanie z prawa pobytu zostało uzależnione od przesłanek ustanowionych w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który przewiduje w szczególności w lit. b), co się tyczy obywatela nieaktywnego zawodowo, obowiązek posiadania wystarczających zasobów dla siebie i członków swojej rodziny. Z motywu 10 tej dyrektywy wynika w istocie, że warunki te mają między innymi na celu uniknięcie sytuacji, w której osoby te stałyby się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
77Tymczasem uznanie, że osoby, którym nie przysługuje prawo pobytu na mocy dyrektywy 2004/38, mogą się domagać prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej na tych samych warunkach co te, które mają zastosowanie do obywateli krajowych, byłoby sprzeczne z tym celem i mogłoby pozwolić nieaktywnym zawodowo obywatelom Unii na korzystanie z systemu opieki społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w celu zapewnienia sobie środków utrzymania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 74 , 76 , 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
78Wynika z tego, że państwo członkowskie ma na podstawie art. 7 dyrektywy 2004/38 możliwość odmówienia przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej nieaktywnym zawodowo obywatelom Unii, którzy korzystają ze swobody przemieszczania się i nie posiadają wystarczających zasobów, aby ubiegać się o prawo pobytu na podstawie tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 78 ).
79Tym samym należy przeprowadzić konkretne badanie sytuacji ekonomicznej każdego zainteresowanego, bez uwzględnienia wnioskowanych świadczeń z zakresu pomocy społecznej, w celu dokonania oceny, czy spełnia on warunek posiadania wystarczających zasobów przewidziany w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, i czy może on zatem powoływać się w przyjmującym państwie członkowskim na zasadę niedyskryminacji określoną w art. 24 ust. 1 tej dyrektywy w celu skorzystania z równego traktowania z obywatelami wspomnianego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13 , EU:C:2014:2358 , pkt 80 , 81 ).
80W sprawie w postępowaniu głównym z odpowiedzi sądu odsyłającego na wniosek Trybunału o udzielenie informacji wynika, że CG nie dysponuje wystarczającymi zasobami. W związku z tym taka osoba może stanowić nieracjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej Zjednoczonego Królestwa i nie może zatem powoływać się na zasadę niedyskryminacji przewidzianą w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
81Oceny tej nie podważa fakt, że CG posiada na podstawie prawa krajowego prawo pobytu na czas określony, które zostało jej przyznane bez konieczności spełnienia warunku posiadania zasobów. Gdyby bowiem nieaktywny zawodowo i nieposiadający wystarczających zasobów obywatel Unii zamieszkujący w przyjmującym państwie członkowskim mógł powoływać się na zasadę niedyskryminacji wyrażoną w art. 24 ust. 1 tej dyrektywy bez konieczności spełnienia warunków przewidzianych w dyrektywie 2004/38, korzystałby on z szerszej ochrony niż ta, która przysługiwałaby mu na podstawie przepisów wspomnianej dyrektywy, co doprowadziłoby do odmowy przyznania wspomnianemu obywatelowi prawa pobytu.
82Ponadto należy oczywiście zauważyć, że przepisy krajowe, takie jak przepisy będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które przyznają prawo pobytu obywatelowi Unii, nawet jeśli nie są spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w tym względzie w dyrektywie 2004/38, wchodzą w zakres przypadku, o którym mowa w art. 37 tej dyrektywy, zgodnie z którym dyrektywa ta nie stoi na przeszkodzie temu, by prawo państw członkowskich ustanowiło system mniej restrykcyjny niż system ustanowiony przez przepisy wspomnianej dyrektywy.
83Takiego prawa pobytu nie można jednak w żaden sposób uznać za przyznane „na podstawie” dyrektywy 2004/38 w rozumieniu jej art. 24 ust. 1. Trybunał orzekł bowiem, że nienaruszanie przepisów krajowych mniej restrykcyjnych od przepisów dyrektywy 2004/38, jeśli chodzi o prawo pobytu obywateli Unii, w żadnym wypadku nie oznacza, iż przepisy te powinny zostać włączone do systemu ustanowionego przez tę dyrektywę, i wywnioskował z tego w szczególności, że w gestii każdego państwa członkowskiego, które ustanowiło system mniej restrykcyjny niż system ustanowiony przez przepisy wspomnianej dyrektywy, pozostaje podjęcie decyzji o konsekwencjach prawa pobytu przyznanego wyłącznie na podstawie prawa krajowego (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10 , EU:C:2011:866 , pkt 49 , 50 ).
84Jednakże, jak podkreślono w pkt 57 niniejszego wyroku, obywatel Unii, który tak jak CG, przeniósł się do innego państwa członkowskiego, skorzystał z przysługującej mu na mocy art. 21 ust. 1 TFUE podstawowej swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, w związku z czym jego sytuacja jest objęta zakresem stosowania prawa Unii, i to nawet jeśli wywodzi on prawo pobytu z prawa krajowego.
85W tym względzie należy zauważyć, że zakres stosowania karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia karty mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., Florescu i in., C‑258/14 , EU:C:2017:448 , pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 51 ust. 2 karty nie rozszerza ona zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii ani nie ustanawia nowych kompetencji czy zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach (wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., TSN i AKT, C‑609/17 i C‑610/17 , EU:C:2019:981 , pkt 42 ).
86Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe zagwarantowane w porządku prawnym Unii mają być stosowane we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii (wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., TSN i AKT, C‑609/17 i C‑610/17 , EU:C:2019:981 , pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
87W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że organy Zjednoczonego Królestwa przyznały CG prawo pobytu, mimo że nie posiadała ona wystarczających zasobów. Jak wskazano w pkt 82 niniejszego wyroku, organy te zastosowały w zakresie prawa pobytu mniej restrykcyjny system niż system ustanowiony przez przepisy dyrektywy 2004/38, w związku z czym działania tego nie można uznać za wykonanie tej dyrektywy. Czyniąc to, wspomniane organy uznały natomiast prawo obywatela państwa członkowskiego do swobodnego przebywania na terytorium ich państwa, przyznane obywatelom Unii na mocy art. 21 ust. 1 TFUE, bez powoływania się na przesłanki przyznania i ograniczenia tego prawa przewidziane w dyrektywie 2004/38.
88Z powyższego wynika, że gdy organy przyjmującego państwa członkowskiego przyznają to prawo w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, wdrażają one postanowienia traktatu FUE dotyczące statusu obywatela Unii, który, jak podkreślono w pkt 62 niniejszego wyroku, powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, a zatem są zobowiązane do przestrzegania postanowień karty.
89W szczególności do przyjmującego państwa członkowskiego należy upewnienie się zgodnie z art. 1 karty, że obywatel Unii, który skorzystał ze swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, który posiada prawo pobytu na mocy prawa krajowego i który znajduje się w sytuacji wymagającej szczególnego traktowania, może żyć w godnych warunkach.
90Ponadto art. 7 karty przyznaje prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Artykuł ten należy rozpatrywać w związku z obowiązkiem uwzględnienia we wszystkich działaniach dotyczących dzieci najlepszego interesu dziecka, uznanego w art. 24 ust. 2 karty [zob. podobnie wyrok z dnia 26 marca 2019 r., SM (dziecko umieszczone w algierskiej kafali), C‑129/18 , EU:C:2019:248 , pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo].
91Przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane zapewnić dzieciom, które wymagają szczególnego traktowania, godne warunki zakwaterowania z rodzicem lub rodzicami, na których utrzymaniu pozostają.
92W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że CG jest matką dwojga małych dzieci, która nie posiada żadnych zasobów dla zaspokojenia swoich potrzeb ani potrzeb swoich dzieci i żyje samotnie ze względu na to, iż uciekła od partnera, który stosował wobec niej przemoc. W takiej sytuacji właściwe organy krajowe mogą odmówić przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, takich jak zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania, dopiero po sprawdzeniu, czy odmowa ta nie naraża danego obywatela i dzieci znajdujących się na jego utrzymaniu na konkretne i aktualne ryzyko naruszenia ich praw podstawowych ustanowionych w art. 1, 7 i 24 karty. W ramach tego badania organy te mogą uwzględnić wszystkie przewidziane w prawie krajowym systemy pomocy, z których dany obywatel i jego dzieci mogą rzeczywiście i aktualnie korzystać. W sporze w postępowaniu głównym do sądu odsyłającego należy w szczególności zbadanie, czy CG i jej dzieci mogą rzeczywiście i aktualnie korzystać ze środków pomocy innych niż zasiłek na pokrycie kosztów utrzymania, na które powołali się przedstawiciele rządu Zjednoczonego Królestwa i ministerstwa spraw społecznych Irlandii Północnej w swoich uwagach przedstawionych Trybunałowi.
93W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w następujący sposób:
94Ze względu na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.
95Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 24 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które wykluczają możliwość korzystania ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez nieaktywnych zawodowo obywateli Unii, którzy nie dysponują wystarczającymi zasobami i którym wspomniane państwo członkowskie przyznało prawo pobytu na czas określony, podczas gdy świadczenia te są zapewniane obywatelom danego państwa członkowskiego znajdującym się w takiej samej sytuacji.
Jednakże jeżeli obywatel Unii legalnie przebywa na podstawie prawa krajowego na terytorium państwa członkowskiego innego niż to, którego jest obywatelem, organy krajowe właściwe do przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej są zobowiązane do sprawdzenia, czy odmowa przyznania takich świadczeń na podstawie tych przepisów nie naraża wspomnianego obywatela, a także dzieci będących na jego utrzymaniu, na konkretne i aktualne ryzyko naruszenia ich praw podstawowych ustanowionych w art. 1, 7 i 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Jeżeli wspomniany obywatel nie posiada żadnych zasobów na pokrycie swoich potrzeb ani potrzeb swoich dzieci i żyje samotnie, organy te powinny upewnić się, czy w przypadku odmowy świadczeń z zakresu pomocy społecznej wspomniany obywatel może mimo to żyć ze swoimi dziećmi w godnych warunkach. W ramach tego badania wspomniane organy mogą uwzględnić wszystkie przewidziane w prawie krajowym systemy pomocy, z których dany obywatel i jego dzieci mogą rzeczywiście korzystać.
Podpisy
(*1) Język postępowania: angielski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.