Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-63/01,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Samuel Sidney Evans
och
Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions,
Motor Insurer's Bureau,
angående tolkningen av artikel 1.4 i rådets andra direktiv 84/5/EEG av den 30 december 1983 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om ansvarsförsäkring för motorfordon (EGT L 8, s. 17; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 90) ,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av P. Jann (referent), tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D.A.O. Edward och S. von Bahr,
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 11 juli 2002 av: Samuel Sidney Evans, företrädd av R. Plender och D. Broatch, Motor Insurers’Bureau, företrädd av D. O'Brien och F. Randolph, Förenade kungarikets regering, företrädd av J.E. Collins, i egenskap av ombud, P. Roth, och H. Davies, samt kommissionen, företrädd av M. Shotter,
och efter att den 24 oktober 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
1High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division har, genom beslut av den 17 maj 2000 som inkom till domstolens kansli den 13 februari 2001, i enlighet med artikel 234 EG ställt fem frågor angående tolkningen av artikel 1.4 i rådets andra direktiv 84/5/EEG av den 30 december 1983 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om ansvarsförsäkring för motorfordon (EGT L 8, s. 17; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 90) (nedan kallat andra direktivet).
2Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan Samuel Sidney Evans och Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions (nedan kallad Secretary of State) och Motor Insurers’ Bureau (nedan kallad MIB) angående ersättning av den skada som Samuel Sidney Evans åsamkades i en trafikolycka med ett oidentifierat fordon.
3I artikel 3.1 i rådets direktiv 72/166/EEG av den 24 april 1972 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om ansvarsförsäkring för motorfordon och kontroll av att försäkringsplikten fullgörs beträffande sådan ansvarighet (EGT L 103, s.1; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 111) (nedan kallat första direktivet) anges följande:
”1. Om inte annat följer av artikel 4 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fordon som är normalt hemmahörande inom dess territorium skall omfattas av ansvarsförsäkring. Försäkringens omfattning och villkor skall bestämmas inom ramen för dessa åtgärder.”
4Artikel 1 i andra direktivet har följande lydelse:
”1. Den försäkring som avses i artikel 3.1 i direktiv 72/166/EEG skall obligatoriskt omfatta både sakskador och personskador.
2Varje medlemsstat skall, om högre garantier inte gäller där, kräva att den obligatoriska försäkringen ger ersättning med minst följande:
Medlemsstaterna får, i stället för nämnda minimibelopp, föreskriva ett minimibelopp om 500 000 ecu för personskador, om mer än en skadelidande omfattas av samma skadehändelse, eller ett minsta sammantaget belopp om 600 000 ecu för personskador och sakskador vid varje skadetillfälle, oavsett antalet skadelidande eller skadornas art.
…
4Varje medlemsstat skall inrätta eller auktorisera ett organ med uppgift att svara för ersättning, åtminstone upp till den gräns som den obligatoriska försäkringen skall ersätta, för sakskador och personskador orsakade av oidentifierade fordon eller av fordon för vilka sådan obligatorisk försäkring som avses i punkt 1 inte tecknats. Denna bestämmelse skall inte påverka medlemsstaternas rätt att anse ersättning från detta organ som subsidiär eller ej och inte heller rätten att införa regler om skadereglering mellan detta organ och den person eller de personer som är ansvariga för olyckshändelsen och andra försäkringsgivare eller socialförsäkringsorgan som skall ersätta den skadelidande för samma skada.
Den skadelidande skall under alla omständigheter kunna vända sig direkt till detta organ, som skall ha skyldighet att, på grundval av uppgifter som inhämtats från den skadelidande, lämna honom ett motiverat besked angående utbetalning av ersättning.
Medlemsstaterna får dock förordna att ersättning från detta organ inte skall ske till förmån för personer som frivilligt färdats i det fordon som orsakat skadorna, om organet kan bevisa att dessa personer känt till att fordonet var oförsäkrat.
Medlemsstaterna får begränsa eller utesluta ersättning från detta organ såvitt gäller sakskador orsakade av oidentifierade fordon.
De får också, i fråga om sakskador orsakade av oförsäkrade fordon, tillåta en självrisk om högst 500 ecu, som den skadelidande har att svara för.
Härutöver skall varje medlemsstat tillämpa sina lagar och andra författningar vid utbetalning av ersättning från detta organ, dock inte i strid med annan praxis som är förmånligare för den skadelidande.”
5Artikel 1.4 i andra direktivet har införlivats i Förenade kungariket genom överenskommelser mellan Secretary of State och MIB.
6Byrån är en civilrättslig enhet vars medlemmar är samtliga försäkringsbolag som erbjuder motorfordonsförsäkringar i Förenade kungariket. Dess främsta uppgift är att betala ut ersättning till personer som skadats i olyckor som orsakats av oförsäkrade eller oidentifierade fordon.
7Ersättningsordningen, som inrättades före Förenade kungarikets inträde i gemenskapen, är grundad på två typer av avtal som träffats mellan Secretary of State och MIB, dels Motor Insurers’ Bureau (Compensation of Victims of Uninsured Drivers) Agreement (avtal om ersättning till personer som skadats av oförsäkrade förare), dels Motor Insurers’ Bureau (Compensation of Victims of Untraced Drivers) Agreement (avtal om ersättning till personer som skadats av oidentifierade förare) (nedan kallat avtalet).
8De för tvisten vid den nationella domstolen relevanta bestämmelserna i avtalet är följande:
9Avtalet innehåller ingen uttrycklig föreskrift om betalning av ränta på den ersättning som tillerkänns eller på återbetalningen av kostnader med anledning av förfarandet vid MIB.
10Den 25 december 1991 blev Samuel Sidney Evans påkörd av en bil.
11Den 11 juni 1992 ansökte Samuel Sidney Evans om ersättning från MIB med stöd av avtalet.
12Den 11 januari 1996 meddelade MIB Samuel Sidney Evans sitt beslut att fastställa ersättningen till 50 000 GBP.
13Samuel Sidney Evans överklagade detta beslut.
14Den 27 augusti 1996 meddelade skiljedomaren beslut. Denne ansåg att ersättningen till Samuel Sidney Evans vid odelat ansvar borde fastställas till 58 286 GBP men att det, med hänsyn till att Samuel Sidney Evans varit medvållande, fanns anledning att nedsätta ersättningen med 20 procent, med följd att ersättningen fastställdes till 46 629 GBP. Mot bakgrund av bevisningen fann skiljedomaren dessutom att Samuel Sidney Evans hade handlat i ond tro och förpliktade därför denne att betala skiljedomarens arvode. Ränta utgick inte på ersättningsbeloppet.
15MIB utgav 46 629 GBP till Samuel Sidney Evans med ett tillägg på 770 GBP avseende ombudskostnader, 150 GBP som ett belopp ex gratia samt mervärdesskatt.
16I december 1996 beviljade High Court prövningstillstånd för Samuel Sidney Evans överklagande av domen såvitt avsåg vägran att utbetala ränta. Överklagandet lämnades utan bifall. I september 1998 avslog Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Förenade kungariket) ett nytt överklagande från Samuel Sidney Evans. I januari 1999 nekade House of Lords (Förenade kungariket) Samuel Sidney Evans prövningstillstånd.
17Den 25 februari 1999 väckte Samuel Sidney Evans talan mot Secretary of State, vilket är det ministerium som är ansvarigt för införlivandet i Förenade kungariket av första och andra direktiven. Samuel Sidney Evans gjorde i huvudsak gällande att Förenade kungariket underlåtit att införliva andra direktivet eller att det inte korrekt hade införlivat följande punkter:
18Samuel Sidney Evans har gjort gällande att han lidit skada till följd av bristerna i införlivandet av andra direktivet och att dessa brister utgör en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten för att grunda en rätt för honom till skadestånd från Secretary of State.
19Under dessa omständigheter har High Court of Justice genom beslut av den 17 maj 2000 beslutat att vilandeförklara målet och till domstolen hänskjuta följande tolkningsfrågor för förhandsavgörande:
”1) Skall rådets andra direktiv 84/5/EEG av den 30 december 1983 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om ansvarsförsäkring för motorfordon (nedan kallat andra motorfordonsförsäkringsdirektivet) tolkas så, att
a) bestämmelserna om tillerkännande av ersättning genom det organ som inrättas eller auktoriseras i enlighet med artikel 1.4 skall innefatta en föreskrift om betalning av ränta på de belopp som skall betalas för sakskador och personskador, och
b) om den första frågan, i punkt a besvaras jakande, från vilken dag och på vilken grund skall sådan ränta beräknas?
2) Skall artikel 1.4 i andra motorfordonsförsäkringsdirektivet tolkas så, att om ersättningsorganet är skyldigt att utreda den skadelidandes skada och förlust (och att svara för kostnaden för utredningen, inklusive kostnaden för läkarintyg och andra utlåtanden),
a) skall bestämmelserna om tillerkännande av ersättning genom organet då innefatta en föreskrift om betalning av de kostnader som en skadelidande har ådragit sig när denne förberedde och ingav sin ansökan om ersättning till detta organ, och
b) på vilken grund skall i så fall sådana kostnader beräknas i ett fall där detta organ har lämnat ett erbjudande till den skadelidande som överstiger det belopp som denne slutligen erhåller och vilket erbjudande den skadelidande inte godtog?
3) Skall artikel 1.4 i andra motorfordonsförsäkringsdirektivet tolkas så, att om den skadelidandes ansökan om ersättning prövas av ett organ som inte är en domstol skall han ha full rätt att överklaga detta avgörande till en domstol, såväl avseende de faktiska omständigheterna som den rättsliga bedömningen, snarare än att överklaga till en oberoende skiljedomare som kännetecknas av i huvudsak följande:
i) Den skadelidande får överklaga till skiljedomaren såväl vad gäller de faktiska omständigheterna som den rättsliga bedömningen. ii) I överklagandet till skiljedomaren får den skadelidande åberopa nya omständigheter och tillhandahålla ersättningsorganet ny bevisning på grundval av vilka ersättningsorganet kan ändra sitt beslut om ersättning före prövningen av överklagandet.
iii) Den skadelidande får på förhand en kopia av all den utredning som skiljedomaren skall få del av och ges möjlighet att lägga till handlingar som han önskar bemöta detta med.
iv) Skiljedomaren meddelar utan muntlig förhandling beslut om ersättning i vilket beslut han fastställer den ersättning som ersättningsorganet bör utge och skälen härtill.
v) Om den skadelidande är missnöjd får han överklaga skiljedomarens beslut till domstol, dock endast på den grunden att en allvarlig oegentlighet påverkat skiljeförfarandet eller avseende en rättsfråga (bland annat syftande till att utröna huruvida en viss slutsats som skiljedomaren dragit vinner stöd av bevisningen eller huruvida någon annan skiljedomare hade kunde komma fram till den slutsatsen på grundval av denna bevisning), och, för det fall beslutet överklagas beträffande en rättsfråga, måste prövningstillstånd meddelas av en domstol, vilket förutsätter att skiljedomarens beslut är uppenbart felaktigt och att det mot bakgrund av samtliga omständigheter kan anses rättvist och korrekt att domstolen avgör frågan.
4) Skall, om svaret på fråga 1 a och/eller 2 a och/eller 3 är jakande, en medlemsstat anses ha auktoriserat ett organ på vederbörligt sätt i enlighet med artikel 1.4 i andra motorfordonsförsäkringsdirektivet när ett redan befintligt organ har till uppgift att svara för tillerkännande av ersättning till skadelidande och detta endast följer av ett avtal som slutits med behörig myndighet i medlemsstaten, vilket i dessa hänseenden inte motsvarar kraven i det andra motorfordonsförsäkringsdirektivet, och
a) det genom detta avtal skapas en lagenlig skyldighet gentemot den behöriga myndigheten i medlemsstaten att svara för ersättning till skadelidande, vilken skyldighet skadelidande direkt får göra gällande, och dessa skadelidande enligt avtalet inte har någon lagenlig rätt, som de direkt får göra gällande, att rikta anspråk mot detta organ, men de icke desto mindre får vända sig till domstol för att denna skall förordna att myndigheten skall verkställa avtalet om den underlåtit att göra det,
b) detta organ fullgör denna skyldighet genom att godta och betala ersättning för anspråk från skadelidande i enlighet med detta avtal, och
c) medlemsstaten i god tro ansåg att bestämmelsen i detta avtal gav åtminstone lika gott skydd för skadelidande som det som krävs enligt andra motorfordonsförsäkringsdirektivet?
5) Skall, om svaret på fråga 1 a, 2 a eller 3 är jakande och/eller om svaret på fråga 4 är nekande, en underlåtenhet att i detta hänseende uppfylla skyldigheterna enligt det andra motorfordonsförsäkringsdirektivet anses utgöra en tillräckligt klar överträdelse från medlemsstatens sida för att ge upphov till skadeståndsansvar enligt gemenskapsrätten om det visas att skada har uppkommit?”
20De ställda frågorna, vilka skall handläggas gemensamt, väcker en rad frågor rörande arten av det organ som medlemsstaterna är skyldiga att inrätta för att säkerställa att det andra direktivet införlivas (fjärde frågan), de rättsmedel som bör stå till buds för personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon eller fordon avseende vilka skyldigheten att teckna försäkring inte uppfyllts (nedan kallade otillräckligt försäkrade fordon, den tredje och den fjärde frågan), huruvida det är nödvändigt att föreskriva att ränta skall utgå på belopp som av ovannämnt organ betalas ut till skadelidande (första frågan), huruvida det är nödvändigt att föreskriva att skadelidandes kostnader med anledning av handläggningen av deras ersättningsansökningar skall återbetalas (andra frågan) och den berörda medlemsstatens eventuella ansvar för det bristfälliga införlivandet av andra direktivet (femte frågan).
21Inledningsvis undersöker domstolen arten av den ordning som genom andra direktivet inrättades till förmån för personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon.
22Till skillnad från personer som lidit skador som orsakats av ett identifierat fordon, är det omöjligt för personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon att göra sin rätt till ersättning gällande vid domstolar, eftersom det är omöjligt att identifiera svaranden.
23Vad beträffar otillräckligt försäkrade fordon riskerar ett sådant förfarande, även om den skadelidande kan identifiera svaranden för att väcka talan mot denne, mycket ofta att visa sig vara onödigt, eftersom svaranden saknar ekonomiska resurser för att verkställa den dom som meddelats mot honom och till och med för att betala rättegångskostnaderna.
24Mot denna bakgrund anges i artikel 1.4 första stycket i andra direktivet att varje medlemsstat skall inrätta eller auktorisera ett organ med uppgift att tillerkänna ersättning, åtminstone upp till den gräns som den obligatoriska försäkringen skall ersätta, för sakskador och personskador orsakade av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon.
25Den obligatoriska försäkringen enligt artikel 3.1 i första direktivet täcker, åtminstone upp till det av gemenskapslagstiftaren fastställda minimibeloppet för ersättning, det civilrättsliga ansvar som följer av fordonstrafiken.
26Vad beträffar den obligatoriska försäkringens omfattning anges i femte skälet i andra direktivet att den bör vara sådan att utfallande ersättningsbelopp under alla omständigheter tillförsäkrar de skadelidande en ”adekvat ersättning”.
27Det framgår således att gemenskapslagstiftaren haft som målsättning att ge personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon ett adekvat och lika effektivt skydd som personer som lidit skador som orsakats av identifierade och försäkrade fordon.
28Det skall dock framhållas att det organ som handhar tillerkännandet av ersättningen, för att uppfylla andra direktivets krav såvitt avser det civilrättsliga ansvaret, inte nödvändigtvis behöver likställas med en sådan svarande som föraren av ett identifierat och tillräckligt försäkrat fordon.
29Enligt Samuel Sidney Evans har andra direktivet i Förenade kungariket inte införlivats med sådan bindande verkan som krävs för att tillgodose rättssäkerhetsprincipen. Förutom att den ersättning som föreskrivs genom avtalet inte i alla avseenden är densamma som den som föreskrivs i detta direktiv, är de skadelidande hänvisade till ett avtal till vilket de inte är parter och till MIB:s praxis, varvid MIB underlåter att inför domstolar göra gällande att avtalet i fråga inte ger de skadelidande några rättigheter som kan komma att åberopas gentemot MIB.
30MIB och Förenade kungarikets regering har erinrat om att det ankommer på medlemsstaterna att välja form och tillvägagångssätt för att införliva ett direktiv. Om de nationella bestämmelser som redan gäller överensstämmer med direktivet behöver de inte ändras. De menar att den befintliga ordningen gör det möjligt för personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon att vända sig direkt till MIB.
31Kommissionen anser att MIB förefaller vara ett auktoriserat organ i den mening som avses i artikel 1.4 i andra direktivet, med hänsyn till dels att den av de offentliga myndigheterna har tilldelats den uppgift som föreskrivs i andra direktivet, dels att den inte bara får utan skall ersätta skadelidande, dels att skadelidande får vända sig direkt till MIB och dels att MIB skall ge dem ett motiverat besked. Under förhandlingen uttryckte kommissionen emellertid vissa tvivel beträffande möjligheten att tolka och tillämpa avtalet på så sätt att de skadelidande garanteras samtliga sina rättigheter enligt andra direktivet.
32Artikel 1.4 första stycket i andra direktivet innehåller inga bestämmelser angående organets rättsliga ställning eller förfarandet för dess auktorisering. Den lämnar uttryckligen utrymme för medlemsstaterna att göra organets ingripande subsidiärt och att införa bestämmelser om förfaranden mellan detta organ och den person som vållat olyckan samt förhållandet med de andra försäkringsanstalter eller socialförsäkringsorgan som skall ersätta den skadelidande i anledning av samma olycka.
33I artikel 1.4 andra stycket anges emellertid att personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon skall kunna vända sig direkt till det auktoriserade organ som har till uppgift att tillerkänna dem ersättning.
34Den omständigheten att det aktuella organets skyldighet grundar sig på ett mellan detta och en offentlig myndighet slutet avtal saknar relevans under förutsättning att detta avtal tolkas och tillämpas på så sätt att organet är skyldigt att till de skadelidande ge den ersättning de garanteras enligt andra direktivet och att det gör det möjligt för de skadelidande att direkt vända sig till det organ som har till uppgift att ge dem denna ersättning.
35Vad beträffar frågan huruvida det för att införliva andra direktivet räcker att förlita sig på ett befintligt organ erinrar domstolen om att det inte nödvändigtvis krävs en lagstiftningsåtgärd i varje enskild medlemsstat för att införliva ett direktiv. Däremot är det nödvändigt att bestämmelserna i den nationella rättsordningen säkerställer att direktivet faktiskt tillämpas fullt ut, att den rättsliga situation som följer av dessa bestämmelser är tillräckligt klar och precis samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna (dom av den 23 mars 1995 i mål C-365/93, kommissionen mot Grekland, REG 1995, s. I-499, punkt 9, och av den 10 maj 2001 i mål C-144/99, kommissionen mot Nederländerna, REG 2001, s. I-3541, punkt 17).
36Som domstolen redan har framhållit är det sistnämnda kravet särskilt viktigt då direktivet i fråga syftar till att skapa rättigheter för medborgare i andra medlemsstater (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Grekland, punkt 9, och kommissionen mot Nederländerna, punkt 18). Så är fallet i fråga om andra direktivet, som enligt femte skälet däri bland annat syftar till att tillförsäkra de skadelidande ett adekvat skydd, ”oavsett i vilken medlemsstat skadan inträffat”.
37Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att ett organ kan anses auktoriserat av en medlemsstat, i den mening som avses i artikel 1.4 i andra direktivet, när dess skyldighet att utbetala ersättning till personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon grundar sig på ett mellan detta organ och en offentlig myndighet i medlemsstaten slutet avtal, under förutsättning att detta avtal tolkas och tillämpas på så sätt att organet är skyldigt att till de skadelidande ge den ersättning de garanteras enligt andra direktivet och att de skadelidande får vända sig direkt till detta organ.
38Samuel Sidney Evans har uppgett att det skiljeförfarande som föreskrivs i avtalet varken uppfyller kraven på effektiv domstolsprövning, såsom de har fastställts i domstolens rättspraxis (dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston, REG 1986, s. 1651, punkterna 18 och 19), eller kraven på en opartisk rättegång i den mening som avses i artikel 6 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) angående rätten till en opartisk rättegång. Den skadelidande saknar nämligen enligt Samuel Sidney Evans fördelen av en förhandling och kan endast överklaga skiljedomen på den grunden att en allvarlig oegentlighet har påverkat skiljeförfarandet eller genom att åberopa en rättsfråga. I sistnämnda fall måste han ha fått prövningstillstånd.
39Detta förfarande innebär också att likabehandlingsprincipen åsidosätts. Enligt denna är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa att personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon får samma rättsliga skydd som de personer som lidit skador som orsakats av identifierade fordon. Dessa får i Förenade kungariket direkt vända sig till domstol.
40MIB och Förenade kungarikets regering har inledningsvis gjort gällande att artikel 1.4 i andra direktivet endast innehåller minimikrav för förfarandet som medlemsstaterna har att uppfylla. Den person som lidit skador som orsakats av ett oidentifierat fordon skall kunna vända sig direkt till det organ som har till uppgift att ge honom ersättning. I andra direktivet hänvisas dessutom till medlemsstaternas rättsordningar.
41Förenade kungarikets regering har påpekat att de förfaranden för handläggning av ansökningar om ersättning som ingetts av personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon inte alls gör det omöjligt eller orimligt svårt för dem att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten, utan erbjuder dem skydd på ett flertal nivåer. Personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon befinner sig på många sätt i ett bättre läge än personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade men oförsäkrade fordon eftersom det förfarande som tillämpas troligen leder till ett snabbare och mindre kostsamt avgörande än vad som kan uppnås genom ett domstolsförfarande.
42MIB och Förenade kungarikets regering har också gjort gällande att frågan huruvida ett förfarande uppfyller villkoren i artikel 6 i Europakonventionen enligt Europeiska domstolens för de mänskliga rättigheterna rättspraxis skall bedömas med beaktande av förfarandet i sin helhet, inklusive appellationsdomstolens roll (se Europadomstolens dom av den 22 november 1995 i målet Bryan mot Förenade kungariket, serie A, nr 335).
43Kommissionen anser att det ankommer på medlemsstaterna att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd av de rättigheter som personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon har enligt andra direktivet. Med hänvisning till den förfarandeordning som gäller i Förenade kungariket anser kommissionen att man genom att tillämpa de kriterier som utvecklats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna skulle kunna finna brister i gällande ordning, särskilt i fråga om skiljedomarens ställning, avsaknaden av förhandling där de faktiska omständigheterna utreds och den begränsade rätten att överklaga skiljedomen.
44Artikel 1.4 andra stycket i andra direktivet innehåller bara minimikrav för förfarandet genom att ange att personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon skall kunna vända sig direkt till det auktoriserade organ som har till uppgift att tillerkänna dem ersättning (se punkterna 32–34 i denna dom) och att detta organ är skyldigt att lämna ett motiverat besked rörande sitt ingripande. Enligt vad domstolen inhämtat uppfylls detta sistnämnda krav av nionde punkten i detta avtal.
45När det saknas gemenskapsrättsliga bestämmelser på ett visst område ankommer det enligt fast rättspraxis på varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga att fastställa förfaranderegler för sådan talan som är avsedd att säkerställa skyddet av enskildas rättigheter enligt gemenskapsrätten. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än de som avser liknande talan enligt nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten (effektivitetsprincipen) (se bland annat dom av den 21 januari 1999 i mål C-120/97, Upjohn, REG 1999, s. I-223, punkt 32).
46För tillämpningen av denna effektivitetsprincip gäller att varje fall, som rör frågan huruvida en nationell förfarandebestämmelse gör det omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa gemenskapsrätten, måste bedömas med beaktande av denna bestämmelses betydelse inom förfarandet i dess helhet, dess förlopp och särdrag vid de olika nationella domstolarna. Ur denna synvinkel finns det anledning att i förekommande fall beakta de principer som det nationella rättsväsendet bygger på, som till exempel skyddet för rätten till försvar, principen om rättssäkerhet och principen om förfarandets riktiga förlopp (dom av den 14 december 1995 i de förenade målen C-430/93 och C-431/93, Van Schijndel och Van Veen, REG 1995, s. I-4705, punkt 19).
47Av de till domstolen ingivna yttrandena framgår att den förfarandeordning som inrättats genom avtalet är uppdelad i flera etapper.
48Inledningsvis kan påpekas att MIB, även om den inte är en domstol, icke desto mindre är skyldig att bestämma storleken på den ersättning som den betalar ut på samma villkor som en domstol, med tillämpning av de i Förenade kungariket gällande bestämmelserna, skulle ha bestämt storleken på det skadestånd som den skadelidande hade varit berättigad till av en identifierad skadevållare.
49Bland de olika kontrollmöjligheter som föreskrivs i avtalet kan den skadelidande i första hand begära en omprövning av MIB:s avgörande. Denna ansökan skall emellertid ges in till MIB som själv skall avgöra om det finns skäl att ompröva avgörandet.
50I andra hand har den skadelidande möjlighet att överklaga avgörandet hos en skiljedomare. Av de uppgifter domstolen inhämtat framgår att denne skall utnämnas på ett sådant sätt att hans oavhängighet kan garanteras och att han skall meddela sitt avgörande efter att ha gjort en egen bedömning av utredningen i ärendet. I ärendet måste bland annat ingå samtliga handlingar som getts in av den skadelidande och samtliga den skadelidandes yttranden, såväl i anledning av ansökan om ersättning som i förekommande fall i anledning av begäran om omprövning. Skiljedomaren får anmoda MIB att företa ytterligare utredningar, över vilka den skadelidande får yttra sig.
51Därefter får, enligt de i Arbitration Act angivna allmänna bestämmelserna om skiljeförfaranden, den skadelidande i vissa fall överklaga skiljedomen till High Court of Justice. Om den skadelidande gör gällande att en allvarlig oegentlighet har påverkat skiljeförfarandet är den skadelidande i sin fulla rätt att utnyttja möjligheten att överklaga. Under förutsättning att High Court meddelar prövningstillstånd står denna möjlighet också öppen om den skadelidande avser att göra gällande att en rättsregel åsidosatts. Häri inbegrips dels frågan huruvida det fanns bevisning till stöd för en viss slutsats från skiljedomarens sida, dels frågan huruvida en viss slutsats från skiljedomarens sida inte rimligen av någon skiljedomare hade kunnat dras på grundval av bevisningen i fråga.
52Vidare får den skadelidande, under förutsättning att prövningstillstånd meddelas av behörig domstol, överklaga först vid Court of Appeal, därefter vid House of Lords.
53För den skadelidande medför den förfarandeordning som sålunda införts genom avtalet, som Förenade kungariket påpekat, fördelar ur snabbhetssynpunkt och för att rättegångskostnaderna hålls nere. Förenade kungarikets regering har obestridd gjort gällande att huvuddelen av kostnaderna med anledning av ansökan om ersättning och insamlandet av relevant bevismaterial bärs av MIB, som kontaktar samtliga vittnen till olyckan för att inhämta deras förklaringar och som vinnlägger sig om att erhålla all nödvändig medicinsk bevisning eller sådan bevisning som härrör från sakkunniga inom andra områden.
54Mot bakgrund av det ovanstående konstaterar domstolen att de i den ifrågavarande nationella rättsordningen föreskrivna formerna för förfarandet inte medför att det blir praktiskt taget omöjligt eller orimligt svårt för personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon att utöva sin rätt till ersättning enligt andra direktivet och de är således förenliga med den ovan i punkterna 45 och 46 i denna dom nämnda effektivitetsprincipen.
55Med hänsyn till syftet med andra direktivet, vilket angetts i punkterna 21–28 i denna dom är att möjliggöra en enkel ordning för kompensation till skadelidande, synes också dels den sammanlagda effekten av samtliga de kontrollmöjligheter som gäller enligt Förenade kungarikets rättegångsordning, dels de praktiska fördelarna med denna ordning, ge personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon en skyddsnivå som motsvarar den som anges i direktivet.
56Domstolen vill dock betona att den inrättade förfarandeordningen skall säkerställa att de skadelidande i förhållande till såväl MIB som skiljedomaren har informerats om alla de omständigheter som kan komma att användas till deras nackdel och att de har möjlighet att yttra sig över dessa.
57Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida dessa villkor har efterlevts i förevarande fall.
58Med detta förbehåll konstaterar domstolen att en förfarandeordning som den som gäller i Förenade kungariket räcker för att säkerställa det skydd som personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon har enligt andra direktivet
59Enligt Samuel Sidney Evans framgår av en bokstavstolkning av artiklarna 1.1 och 1.4 samt 3.1 i andra direktivet att direktivet måste anses kräva att personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon och personer som lidit skador som orsakats av identifierade och försäkrade fordon skall behandlas likadant. Även om andra direktivet inte innehöll något sådant krav skulle det krävas enligt den allmänna likabehandlingsprincipen. I Förenade kungariket efterlevs dock inte detta krav. Till skillnad från personer som lidit skador som orsakats av identifierade och försäkrade fordon får personer som skadats av oidentifierade fordon inte en ersättning som inkluderar ränta.
60Med hänvisning till dom av den 2 augusti 1993 i mål C-271/91, Marshall, REG 1993, s. I-4367, punkt 31; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-315), i vilken domstolen beträffande en diskriminerande uppsägning slog fast att beviljandet av ränta måste anses utgöra en väsentlig beståndsdel i en ersättning, anser Samuel Sidney Evans att den principen även bör tillämpas på ersättning enligt andra direktivet till personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon.
61MIB har inledningsvis påpekat att skadestånd enligt engelsk rätt fastställs av domstolarna vid tidpunkten för domen, varvid intill detta datum inträffade fluktuationer i växelkurserna beaktas. Artikel 35A i Supreme Court Act 1981 innebär visserligen att domstolarna har rätt att på vissa villkor utdöma ränta på skadeståndsbelopp. Den befogenheten kan dock endast utövas inom ramen för domstolsförfaranden.
62MIB och Förenade kungarikets regering har gjort gällande att syftet med de två direktiven är att erbjuda specifika minimigarantier, och inte att åstadkomma en enhetlig lagstiftning i medlemsstaterna. Inget av de två direktiven innehåller någon bestämmelse om ersättningens ekonomiska beståndsdelar eller föreskrifter om att personer som lidit skador som orsakats av identifierade fordon skall behandlas likadant som personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon.
63MIB och Förenade kungarikets regering har dessutom bestritt att det skulle finnas någon allmän gemenskapsrättslig princip som innebär att skyldigheten att betala ett penningbelopp i ersättning enligt gemenskapsrätten nödvändigtvis inbegriper en skyldighet att betala ränta.
64Kommissionen har påpekat att varken första eller andra direktivet innehåller några uttryckliga bestämmelser enligt vilka medlemsstaterna är skyldiga att föreskriva att det organ som svarar för ersättningen till personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade fordon skall tillerkänna dessa ränta. Enligt en teleologisk tolkning av direktivet och med hänsyn till domstolens rättspraxis i fråga om gemenskapens utomobligatoriska skadestånd (dom av den 4 oktober 1979 i mål C-238/78, Ireks-Arkady mot rådet och kommissionen, REG 1979, s. 2955, punkt 20, svensk specialutgåva, volym 4, s. 567, och av den 3 februari 1994 i mål C-308/87, Grifoni mot Euratom, REG 1994, s. I-341, punkt 40, och, i fråga om likabehandling av kvinnor och män (domen i det ovannämnda målet Marshall, punkt 31), är kommissionen benägen att anse att tillerkännande av ränta är en väsentlig beståndsdel i den ersättning som avses i artikel 1.4 i andra direktivet.
65Inledningsvis konstaterar domstolen att andra direktivet inte innehåller någon bestämmelse angående tillerkännandet av dröjsmålsränta på de belopp som betalas ut som kompensation för skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon.
66Enligt artikel 1.4 i andra direktivet skall det organ som har till uppgift att ge kompensation för skador göra detta åtminstone upp till den gräns som den obligatoriska försäkringen skall ersätta, så att skadelidande garanteras en adekvat ersättning.
67Skadeersättning syftar till att i möjligaste mån gottgöra den skadelidande (domen i det ovannämnda målet Grifoni mot Euratom, punkt 40).
68Vid ersättningen av en skada kan det inte bortses från sådana faktorer, som till exempel att viss tid förflutit, som faktiskt kan minska ersättningens värde (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Marshall, punkt 31).
69När det saknas gemenskapsrättsliga bestämmelser åligger det medlemsstaterna att föreskriva bestämmelser som skall tillämpas på de områden som omfattas av andra direktivet och särskilt på frågan om beaktandet av att viss tid förflutit och avgränsningen av den tidsrymd som skall beaktas för att garantera att personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon får en sådan adekvat ersättning som avses i direktivet.
70För att kompensera den förlust skadelidande lidit på grund av den tid som förflutit står det medlemsstaterna fritt att välja mellan att tillerkänna ränta eller att utbetala sammanlagda ersättningsbelopp, varvid den tid som har förflutit beaktas.
71Domstolen kan därför konstatera att artikel 1.4 i andra direktivet skall tolkas så, att den ersättning som tillerkänns för skador som orsakats av ett oidentifierat eller otillräckligt försäkrat fordon och som utbetalas av ett för detta ändamål auktoriserat organ skall fastställas med beaktande av den tid som förflutit fram till den faktiska utbetalningen av de tillerkända beloppen för att garantera att skadelidande får en adekvat ersättning. Det ankommer på medlemsstaterna att föreskriva bestämmelser som skall tillämpas i detta hänseende.
72Samuel Sidney Evans har uppgett att betalningen av kostnader som uppkommit med anledning av handläggningen av en ansökan om ersättning utgör en väsentlig beståndsdel i rätten till ersättning. Han har härvid hänvisat till rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, som har slagit fast att Europakonventionen syftar till att garantera rättigheter som är praktiska och effektiva (se Europadomstolens dom av den 9 oktober 1979 i målet Airey mot Irland, Serie A, nr. 32, 24 §).
73De andra parter som ingett yttranden har i tillämpliga delar upprepat de inom ramen för den första frågan redovisade övervägandena angående ränteutbetalning såsom en beståndsdel i rätten till ersättning (se punkterna 60–63 i denna dom).
74Inledningsvis kan påpekas att andra direktivet inte innehåller någon bestämmelse angående återbetalning av kostnader som förorsakats personer som lidit skador som orsakats av oidentifierade eller otillräckligt försäkrade fordon med anledning av deras ansökan hos det organ som har till uppgift att tillerkänna dem ersättning.
75Enligt de flesta medlemsstaters uppfattning är frågan om återbetalningen av kostnader som uppkommit inom ramen för ett förfarande avseende en begäran om ersättning en processrättslig fråga.
76Som angetts i punkt 45 i denna dom ankommer det, i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser på ett visst område, på varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning fastställa rättegångsreglerna för mål i vilka talan är avsedd att säkerställa skyddet för de rättigheter som tillkommer enskilda enligt gemenskapsrätten, med iakttagande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen.
77Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida dessa principer efterlevs i den i Förenade kungariket gällande förfarandeordningen. Den skall därvid pröva bland annat huruvida det, med hänsyn till de skadelidandes underläge i förhållande till MIB och de förutsättningar under vilka de skadelidande får yttra sig över omständigheter som kan användas till deras nackdel, förefaller skäligt och till och med nödvändigt att de får rättsligt bistånd.
78Under dessa omständigheter kan domstolen konstatera att artikel 1.4 i andra direktivet skall tolkas så, att den ersättning som tillerkänns för skador som orsakats av ett oidentifierat eller otillräckligt försäkrat fordon och som utbetalas av ett för detta ändamål auktoriserat organ, endast skall innebära att de kostnader som skadelidande förorsakats med anledning av handläggningen av deras ansökan om ersättning skall återbetalas om denna återbetalning är nödvändig för att säkerställa skyddet för de rättigheter som tillkommer skadelidande enligt andra direktivet, allt med iakttagande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. Det ankommer på de nationella domstolarna att avgöra om så är fallet i den förfarandeordning som gäller i den berörda medlemsstaten.
79Samuel Sidney Evans har gjort gällande att de nödvändiga villkoren för att grunda ett ersättningskrav mot Förenade kungariket för underlåtenheten att införliva andra direktivet är uppfyllda. Det resultat som föreskrivs i direktivet innebär att enskilda, det vill säga personer som skadas av oidentifierade eller oförsäkrade fordon – en grupp till vilken käranden tveklöst hör – tillerkänns rättigheter. Innehållet i den rättigheten, det vill säga att tillerkännas ersättning av ett auktoriserat organ, framgår av direktivets bestämmelser. Domstolen behöver inte pröva huruvida orsakssamband har visats, då detta är en fråga som det ankommer på medlemsstatens nationella domstolar att pröva. Överträdelsen är slutligen tillräckligt klar, eftersom Förenade kungariket har underlåtit att vidta några åtgärder för att införliva direktivet.
80Förenade kungarikets regering anser att de två första påstådda överträdelserna avseende avsaknaden av dels bestämmelser angående ränteutbetalning, dels bestämmelser angående återbetalning av kostnader med anledning av ansökan om ersättning åtminstone väcker ett antal frågor. Det var vidare rimligt att, som Förenade kungariket, anse att den gällande förfarandeordningen tillgodosåg kraven på ett verksamt rättsligt skydd. Förenade kungariket anser slutligen att även om det skulle anses visat att den påstådda överträdelse hade begåtts som bestod i att det organ som hade till uppgift att svara för ersättningen till personer som skadats av oidentifierade fordon inte var vederbörligen auktoriserat, har denna överträdelse under alla omständighe ter inte åsamkat Samuel Sidney Evans någon skada.
81Enligt kommissionen ankommer det på den nationella domstolen att avgöra om en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten har förekommit i förevarande mål. Den har dock påpekat att andra direktivet inte innehåller någon hänvisning till ränta och kostnader med anledning av ansökan om ersättning och att det inte finns någon rättspraxis angående dessa frågor. Kommissionen har vidare förklarat att den inte tidigare har tagit upp dessa frågor i samband med frågan om införlivandet av andra direktivet och att frågan huruvida den i Förenade kungariket gällande förfarandeordningen med rätt till domstolsprövning behöver klargöras ytterligare.
82Enligt fast rättspraxis gäller att principen om en medlemsstats ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten utgör en väsentlig del av fördragets system (se, bland annat, dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C‑9/90, Francovich m.fl., REG 1991, s. I-5357, punkt 35, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-435, av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och 48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I-1029, punkt 31, och av den 4 juli 2000 i mål C-424/97, Haim, REG 2000, s. I-5123, punkt 26).
83Av domstolens rättspraxis följer att en medlemsstat är skyldig att ersätta skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten, om tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter, att det är en tillräckligt klar överträdelse och att det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstatens skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit (domen i det ovannämnda målet Haim, punkt 36).
84Om man sålunda antar att det, efter den prövning som den hänskjutande domstolen enligt domstolens anvisningar har att göra, framkommer att det i Förenade kungariket gällande kompensationssystemet uppvisar en eller flera brister i införlivandet åligger det således den nationella domstolen att konstatera om denna brist eller dessa brister vållat Samuel Sidney Evans skada.
85Om så är fallet skall därefter prövas huruvida Förenade kungarikets överträdelse av sin skyldighet att införliva andra direktivet är tillräckligt klar.
86Härvid skall hänsyn tas till alla kriterier som kännetecknar situationen. Till dessa kriterier hör särskilt den överträdda bestämmelsens grad av klarhet och precision, överträdelsens eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse, den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten (domen i det ovannämnda målet Haim, punkt 43).
87I princip ankommer det på de nationella domstolarna att tillämpa dessa kriterier i enlighet med de riktlinjer som domstolen har angett för denna tillämpning (se, bland annat, domen i de ovannämnda målen Brasserie du pêcheur och Factortame, punkterna 55–58).
88Följaktligen konstaterar domstolen att det åligger den hänskjutande domstolen att, för det fall det vid dess prövning av det gällande kompensationssystemet framkommer att detta uppvisar en brist i införlivandet av andra direktivet och om denna brist vållat Samuel Sidney Evans skada, pröva huruvida överträdelsen av skyldigheten att införliva är tillräckligt klar.
89De kostnader som har förorsakats Förenade kungarikets regering och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
1) Artikel 1.4 i rådets andra direktiv 84/5/EEG av den 30 december 1983 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om ansvarsförsäkring för motorfordon skall tolkas på följande sätt:
2) Det åligger den hänskjutande domstolen att, för det fall det vid dess prövning av det gällande kompensationssystemet framkommer att detta uppvisar en brist i införlivandet av direktiv 84/5 och om denna brist vållat Samuel Sidney Evans skada, pröva huruvida överträdelsen av skyldigheten att införliva är tillräckligt klar.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.