AFFAIRE A. ET AUTRES c. ROYAUME-UNI

Application no. 3455/05 · Delivered 2009-02-19 · ECLI:CE:ECHR:2009:0219JUD000345505 · Languages: FR · EN

← Strasbourg↗ HUDOC original
Application no.
3455/05
Delivered
2009-02-19
Respondent State
GBR
Conclusion
Non-violation de l'art. 3;Non-violation de l'art. 13+3;Exception préliminaire rejetée (possibilité pour le Gouvernement de soulever un moyen sous l'angle de l'article 5-1-f ou de soutenir que la dérogation au titre de l'article 15 n'est pas valable);Non-violation de l'art. 5-1;Violation de l'art. 5-1;Violation de l'art. 5-4;Non-violation de l'art. 5-4;Violation de l'art. 5-5;Partiellement irrecevable;Dommage matériel et préjudice moral - réparation
Convention articles
3, 5, 5-1, 5-1-f, 5-4, 5-5, 13, 15, 15-1, 41, 13+3
Importance
Key case
Original
HUDOC ↗
PresidentJean-Paul CostaJudgeChristos RozakisJudgeNicolas BratzaJudgeFrançoise TulkensJudgeJosep CasadevallJudgeGiovanni BonelloJudgeIreneu Cabral BarretoJudgeElisabeth SteinerJudgeLech GarlickiJudgeKhanlar HajiyevJudgeLjiljana MijovićJudgeEgbert MyjerJudgeDavid Thór BjörgvinssonJudgeGeorge NicolaouJudgeLedi BiankuJudgeNona TsotsoriaJudgeMihai Poalelungi
Summary
Preparing…

GRANDE CHAMBRE

AFFAIRE A. ET AUTRES c. ROYAUME-UNI

(Requête no 3455/05)

ARRÊT

STRASBOURG

19 février 2009

En l’affaire A. et autres c. Royaume-Uni,

La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :

Jean-Paul Costa, président,

Christos Rozakis,

Nicolas Bratza,

Françoise Tulkens,

Josep Casadevall,

Giovanni Bonello,

Ireneu Cabral Barreto,

Elisabeth Steiner,

Lech Garlicki,

Khanlar Hajiyev,

Ljiljana Mijović,

Egbert Myjer,

David Thór Björgvinsson,

George Nicolaou,

Ledi Bianku,

Nona Tsotsoria,

Mihai Poalelungi, juges,

ainsi que de Michael O’Boyle, greffier adjoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 21 mai 2008 et le 4 février 2009,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

Ont comparu :

MM. Derek Walton, agent,

M. Philip Sales, QC,

Mme Cecilia Ivimy, conseils,

Mme Kate Chalmers,

MM.Steven Braviner-Roman,

Edward Adams,

James Adutt,

Lesley Smith, conseillers ;

Mes Gareth Peirce,

Marcia Willis Stewart,

Daniel Guedalla solicitors,

MM. Ben Emmerson, QC,

Raza Husain,

Danny Friedman, conseils.

La Cour a entendu MM. Emmerson et Sales en leurs déclarations, ainsi qu’en leurs réponses à ses questions.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

A. La dérogation

[Traduction du greffe]

« Danger public au Royaume-Uni

Les attentats terroristes commis à New York, à Washington D.C. et en Pennsylvanie le 11 septembre 2001 ont causé la mort de plusieurs milliers de personnes, parmi lesquelles figuraient de nombreux Britanniques et des ressortissants de soixante-dix autres pays. Dans ses Résolutions nos 1368 (2001) et 1373 (2001), le Conseil de sécurité des Nations unies a qualifié ces attentats de menace pour la paix et pour la sécurité internationales.

Le terrorisme international représente une menace permanente. Dans sa Résolution no 1373 (2001), le Conseil de sécurité, agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies, a prescrit à tous les Etats de prendre des mesures pour prévenir les attentats terroristes, notamment en refusant de donner asile à ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent de tels actes.

Des personnes suspectes d’entretenir des liens avec le terrorisme international font peser une menace terroriste sur le Royaume-Uni. En particulier, on relève la présence sur le territoire britannique de ressortissants étrangers soupçonnés de prendre part à la réalisation, à la préparation ou à l’instigation d’actes de terrorisme international, d’être membres d’organisations ou de groupes semblablement impliqués dans de tels actes ou d’avoir des liens avec des membres de tels organisations ou groupes, et qui mettent en péril la sécurité nationale du Royaume-Uni.

En conséquence, il existe au Royaume-Uni un danger public au sens de l’article 15 § 1 de la Convention.

La loi de 2001 sur la sécurité et la lutte contre la criminalité et le terrorisme

En réaction à ce danger public, la loi de 2001 sur la sécurité et la lutte contre la criminalité et le terrorisme (Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001, « la loi de 2001 ») institue, entre autres mesures, un pouvoir d’arrestation et de détention élargi qui s’appliquera à des étrangers dont le refoulement ou l’expulsion du Royaume-Uni est prévue mais momentanément impossible et dont la détention serait par conséquent illégale en l’état actuel du droit interne. Ce pouvoir élargi s’exercera à l’égard d’individus à l’encontre desquels le ministre de l’Intérieur aura délivré un certificat indiquant qu’il considère leur présence au Royaume-Uni comme un risque pour la sécurité nationale et qu’il les soupçonne d’être des terroristes internationaux. Les certificats de ce type pourront être contestés devant la Commission spéciale des recours en matière d’immigration (Special Immigration Appeals Commission, « la SIAC ») instituée par la loi de 1997 sur la Commission spéciale des recours en matière d’immigration (Special Immigration Appeals Commission Act), qui aura compétence pour les annuler dans les cas où elle estimera qu’ils n’auraient pas dû être délivrés. Les décisions de la SIAC seront susceptibles de pourvoi en cassation. En outre, les certificats seront réexaminés périodiquement par la SIAC. Celle-ci pourra aussi, s’il y a lieu, ordonner la libération des individus visés par un certificat, sous certaines conditions. Les personnes détenues pourront à tout moment obtenir leur libération en acceptant de quitter le territoire britannique.

Le pouvoir d’arrestation et de détention élargi institué par la loi de 2001 constitue une mesure strictement exigée par la situation. Il s’agit là d’une disposition temporaire prenant effet pour une période initiale de quinze mois au terme de laquelle elle prendra fin si elle n’est pas renouvelée par le Parlement. Après cette période, elle pourra faire l’objet d’un renouvellement annuel par le Parlement. Elle pourra être abrogée à tout moment par arrêté du ministre de l’Intérieur si le gouvernement constate que le danger public a disparu ou que le pouvoir élargi n’est plus strictement exigé par la situation.

Les pouvoirs de détention prévus par le droit interne (autres que ceux découlant de la loi de 2001)

La loi de 1971 sur l’immigration (Immigration Act 1971, « la loi de 1971 ») habilite le gouvernement à refouler ou expulser les personnes dont la présence au Royaume-Uni est considérée comme étant contraire au bien public pour des motifs de sécurité nationale. Dans l’attente de leur refoulement ou de leur expulsion, celles-ci peuvent aussi être arrêtées et détenues sur le fondement des annexes 2 et 3 de la loi de 1971. Les tribunaux du Royaume-Uni ont jugé que ce pouvoir de détention ne pouvait s’exercer que pendant la période nécessaire à l’exécution de la mesure d’éloignement, dont la durée dépend des circonstances de la cause, et que la détention deviendrait illégale s’il apparaissait clairement que la mesure en question ne pourrait recevoir exécution dans un délai raisonnable (R. v. Governor of Durham Prison, ex parte Singh [1984] All ER 983).

L’article 5 § 1 f) de la Convention

Il est bien établi que l’article 5 § 1 f) ne permet la détention d’une personne en instance d’expulsion que lorsqu’« une procédure d’expulsion [est] en cours » (Chahal c. Royaume-Uni (1996) 23 EHRR 413, § 112). La Cour européenne des droits de l’homme a précisé dans cette affaire que la détention cesserait d’être justifiée au regard de l’article 5 § 1 f) si la procédure d’expulsion n’était pas menée avec la diligence requise et qu’il fallait déterminer en pareils cas si la durée de cette procédure était excessive (ibidem, § 113).

Il existe des situations où le maintien en détention d’une personne dont les autorités continuent d’envisager le refoulement ou l’expulsion pourrait être incompatible avec l’interprétation que la Cour a donnée à l’article 5 § 1 f) dans l’arrêt Chahal. C’est le cas, par exemple, lorsque la personne en question démontre qu’elle risquerait de subir un traitement contraire à l’article 3 de la Convention si elle était renvoyée dans son pays. En pareille hypothèse, quelle que soit la gravité de la menace que cette personne représente pour la sécurité nationale, il est constant que l’article 3 fait obstacle à son refoulement ou à son expulsion vers un lieu où elle courrait un risque réel d’être soumise à un tel traitement. Lorsqu’aucune autre destination n’est immédiatement envisageable, l’exécution de la mesure d’éloignement peut se trouver momentanément compromise bien que l’on ait pour objectif ultime de refouler ou d’expulser la personne concernée dès que l’on aura trouvé un arrangement satisfaisant. En outre, il est possible que cette personne échappe à toute action pénale en raison des règles strictes d’admissibilité de la preuve et des exigences probatoires rigoureuses qui caractérisent le système de justice pénale britannique.

La dérogation au titre de l’article 15 de la Convention

Le gouvernement s’est penché sur la question de savoir si l’exercice du pouvoir de détention élargi institué par la loi de 2001 pouvait se révéler incompatible avec l’article 5 § 1 de la Convention. Comme il a été indiqué ci-dessus, il peut y avoir des cas où des personnes que l’on maintient en détention dans l’intention de les refouler ou de les expulser ne peuvent cependant être considérées comme se trouvant sous le coup d’une « procédure d’expulsion en cours » au sens de l’article 5 § 1 f) tel qu’interprété par la Cour dans l’affaire Chahal. Dans la mesure où l’exercice du pouvoir de détention élargi pourrait être incompatible avec les obligations qui incombent au Royaume-Uni au titre de l’article 5 § 1, le gouvernement a décidé d’user jusqu’à nouvel ordre du droit de dérogation découlant de l’article 15 § 1 de la Convention. »

L’avis de dérogation était accompagné de l’exposé des dispositions du chapitre 4 du projet de loi de 2001 sur la sécurité et la lutte contre la criminalité et le terrorisme (« la loi de 2001 »).

B. La procédure relative à la dérogation

Elle estima que le fait que l’on aurait peut-être pu assurer la protection du public contre le terrorisme international en prenant d’autres dispositions ne signifiait pas que les mesures adoptées n’étaient pas strictement nécessaires. Relevant que la détention visait à protéger le Royaume-Uni, elle considéra en outre que les mesures critiquées constituaient une réponse adaptée au danger public invoqué puisqu’il était loisible aux détenus de quitter le territoire britannique.

Elle rejeta le grief que les requérants tiraient de l’article 3 de la Convention. Pour se prononcer ainsi, elle considéra que, dans la mesure où ce grief portait sur les conditions de détention des intéressés, ceux-ci devaient se pourvoir devant les tribunaux civils de droit commun car elle-même n’avait pas compétence pour statuer sur des questions « étrangères à la dérogation ». Elle jugea mal fondée l’allégation des requérants selon laquelle leur incarcération pour une durée indéterminée portait atteinte à l’article 3, estimant que cette détention n’avait pas ce caractère puisqu’elle dépendait de la période de validité de la loi de 2001 et que ce texte prévoyait un réexamen semestriel automatique des certificats par la SIAC. A toutes fins utiles, elle ajouta que le simple fait qu’aucun terme n’avait encore été fixé pour la détention préventive n’emportait pas violation de l’article 3 de la Convention.

Elle refusa d’admettre que l’article 6 trouvait à s’appliquer à la procédure de délivrance des certificats au motif que ces actes, qui qualifiaient les requérants de terroristes internationaux présumés, ne constituaient pas des « accusations » mais des déclarations de soupçons et que la procédure suivie devant elle n’impliquait pas de décision sur le bien-fondé d’une accusation en matière pénale. Estimant en outre que nul droit civil pertinent n’était en cause, elle conclut que le volet civil de l’article 6 ne trouvait pas non plus à s’appliquer.

Toutefois, elle considéra que la dérogation était illégale au motif que les dispositions pertinentes de la loi de 2001 établissaient une discrimination injustifiée envers les ressortissants étrangers, au mépris de l’article 14 de la Convention. Elle jugea que les mesures instituées par la loi de 2001 ne pouvaient être circonscrites aux ressortissants étrangers que si la menace qu’elles visaient à combattre émanait exclusivement – ou quasi exclusivement – de ceux-ci, et que les éléments dont elle disposait ne permettaient pas de conclure en ce sens. Aux paragraphes 94 et 95 de sa décision, elle s’exprimait ainsi :

« 94. A supposer que l’on doive instaurer, à l’égard des terroristes internationaux présumés, une dérogation effective au droit à la liberté consacré par l’article 5 [de la Convention] – démarche qui nous semble justifiée par de puissants arguments – pareille dérogation devrait en bonne logique s’appliquer à tous les individus non expulsables soupçonnés de terrorisme international. Comme le soutient [l’avocat des requérants], il ne serait justifié de circonscrire cette mesure aux étrangers que si la menace terroriste émanait exclusivement – ou quasi exclusivement – de ceux-ci.

En conséquence, la SIAC annula l’arrêté de dérogation du 11 novembre 2001 et, faisant application de l’article 4 de la loi de 1998, déclara que l’article 23 de la loi de 2001 n’était pas compatible avec la Convention (paragraphe 94 ci-dessous).

Elle sursit à statuer sur les recours individuels que les sept premiers requérants avaient exercés contre les certificats (paragraphes 24-69 ci-dessous) en attendant l’issue du pourvoi formé par le ministre de l’Intérieur contre sa décision et du pourvoi incident formé par les requérants.

Elle jugea que la SIAC avait à bon droit conclu à l’existence d’un danger public menaçant la vie de la nation. Toutefois, contrairement à la SIAC, elle estima que la position du ministre de l’Intérieur pouvait se justifier par des considérations objectives. Elle releva qu’il existait un lien logique entre la détention d’étrangers que l’on ne pouvait expulser en raison des menaces pesant sur leur sécurité et l’objectif poursuivi par le ministre de l’Intérieur, à savoir le départ des étrangers dangereux pour la sécurité nationale. Elle ajouta que les intéressés ne seraient pas maintenus en détention au-delà du temps nécessaire à leur expulsion, de la fin de l’état d’urgence ou du jour où ils cesseraient de représenter une menace pour la nation. Elle estima qu’il n’y avait pas de discrimination contraire à l’article 14 de la Convention car les ressortissants britanniques soupçonnés de terrorisme ne se trouvaient pas dans la même situation que les étrangers sur lesquels portaient les mêmes soupçons et que l’on ne pouvait expulser parce que l’on craignait pour leur sécurité. Elle précisa que ces derniers ne pouvaient se prévaloir d’un droit à demeurer sur le territoire britannique mais seulement – et à titre provisoire – d’un droit à ne pas être expulsés, pour des raisons de sécurité. Elle rappela que le droit pour les Etats d’instituer des distinctions entre leurs ressortissants et les étrangers en certaines circonstances – spécialement en période de crise – était un principe bien établi en droit international. Elle ajouta que le Parlement était fondé à circonscrire le champ d’application des mesures litigieuses aux étrangers soupçonnés de liens avec le terrorisme parce qu’il était en droit de considérer que seule la détention de la catégorie restreinte d’étrangers à laquelle elles s’appliquaient était « strictement exigée » par la situation au sens de l’article 15 de la Convention.

Elle souscrivit à l’avis de la SIAC selon lequel la procédure de recours contre les certificats ne revêtait pas un caractère « pénal » au sens de l’article 6 § 1. En revanche, elle estima que le volet civil de cette disposition trouvait à s’appliquer mais jugea que la procédure en question était aussi équitable qu’elle pouvait raisonnablement l’être. Enfin, elle conclut que les requérants n’avaient pas démontré que leur détention portât atteinte à l’article 3.

Les Law Lords conclurent majoritairement, de manière expresse ou implicite, que la détention des requérants ordonnée sur le fondement du chapitre 4 de la loi de 2001 ne relevait pas de l’exception au droit général à la liberté prévue à l’article 5 § 1 f) de la Convention (voir les déclarations de Lord Bingham, Lord Hoffman, Lord Hope, Lord Scott, Lord Rodger et de la Baronne Hale, figurant respectivement aux paragraphes 8-9, 97, 103-105, 155, 163 et 222 de l’arrêt). Lord Bingham résuma la position de la majorité dans les termes suivants :

« 9. (...) Qu’il soit ou non britannique, l’auteur d’une infraction grave réprimée par les lois de notre pays pourra bien sûr être inculpé, jugé et incarcéré s’il est reconnu coupable. Mais un étranger qui risquerait de subir la torture ou des traitements inhumains en cas de renvoi dans son pays, qui n’est pas expulsable vers un pays tiers et qui n’est inculpé d’aucune infraction ne peut être détenu au Royaume-Uni sur le fondement de l’article 5 § 1 f) de la Convention ou de l’annexe 3 de la loi de 1971 sur l’immigration, même s’il est considéré comme une menace pour la sécurité nationale. »
« 118. Les pièces [non confidentielles] démontrent amplement que le gouvernement avait entièrement raison de penser, en novembre 2001, qu’un danger menaçait la vie de la nation. (...) [Le] Royaume-Uni risquait d’être attaqué par le réseau Al-Qaida, qui était en mesure, à l’aide de ses comparses, de lui infliger de terribles pertes humaines et de provoquer un désastre dans son organisation, comme l’ont démontré les événements survenus le 11 septembre 2001 à New York, en Pennsylvanie et à Washington. Un nombre important de ressortissants étrangers présents sur le territoire britannique avaient la volonté et la capacité de commettre dans notre pays des attentats coordonnés aux conséquences tout aussi désastreuses pour les personnes et les biens. De nombreuses informations prouvaient que des organisations terroristes internationales qui venaient de prendre part à des attentats et en préparaient d’autres avaient tissé des liens au Royaume-Uni et qu’elles représentaient, avec d’autres, une menace constante pour notre pays. Les renseignements révélant que des terroristes se préparaient à employer des armes de destruction massive dans la campagne qu’ils menaient se multipliaient. (...) [Le ministère de l’Intérieur] a considéré que les menaces sérieuses pesant sur la nation provenaient principalement – mais non exclusivement – et plus directement de ressortissants étrangers.

Se démarquant de la majorité, Lord Hoffman estima qu’il existait des preuves crédibles d’une menace réelle d’attentats terroristes de grande ampleur au Royaume-Uni, mais considéra que cette menace ne risquait pas de ruiner la vie de la nation car elle n’était pas suffisamment importante pour mettre en péril « les institutions politiques du Royaume-Uni ou l’existence de notre Etat en tant que société civilisée ». Il conclut en ces termes : « La véritable menace pour la vie de la nation (...) réside non dans le terrorisme, mais dans ce type de législation ».

« 42. Au vu de ce qui précède, j’estime que les appelants sont en droit de s’adresser aux tribunaux pour faire examiner la proportionnalité de l’arrêté de dérogation et la compatibilité de l’article 23 [de la loi de 2001] avec la Convention et que la retenue dont ces derniers seraient censés faire preuve ne les empêche nullement de se pencher sur les questions soulevées. Pour les mêmes raisons, je ne puis souscrire à l’ensemble des conclusions de l’Attorney General. En particulier, je conteste la pertinence de la distinction opérée par celui-ci entre les institutions démocratiques et les tribunaux. Il est certes exact que les juges de notre pays ne sont pas élus et ne sont pas responsables devant le Parlement. Il est tout aussi exact que (...) le Parlement, l’exécutif et les tribunaux ont des fonctions différentes. Mais celle qui est dévolue à une magistrature indépendante chargée d’interpréter et d’appliquer le droit est universellement reconnue comme étant un élément fondamental de l’Etat démocratique moderne, une pierre angulaire de l’Etat de droit lui-même. L’Attorney General est parfaitement fondé à mettre en exergue les limites naturelles du pouvoir judiciaire, mais il a tort de reprocher au processus décisionnel judiciaire d’être, d’une certaine façon, antidémocratique. Ce reproche est particulièrement déplacé dans ce type d’affaire puisque le Parlement a expressément légiféré pour déclarer illicite tout acte d’une autorité publique – y compris judiciaire – contraire à un droit consacré par la Convention (article 6 de la loi de 1998) ainsi que pour imposer aux tribunaux de prendre en compte la jurisprudence pertinente de Strasbourg (article 2 de la loi de 1998) et de donner effet – dans la mesure du possible – aux droits conventionnels (article 3 de la loi de 1998), et qu’il a créé un droit de recours en matière de dérogation. Il est évident que ces dispositions n’ont pas pour effet de déroger au pouvoir législatif souverain que la Reine exerce à travers le Parlement puisque, dans le cas où une loi adoptée par celui-ci fait l’objet d’une déclaration d’incompatibilité, sa validité n’en est pas affectée (article 4 § 6) et il incombe au ministre compétent, qui est responsable devant le Parlement, d’y remédier (article 10). La mission que la loi de 1998 confie à la justice est très précise et parfaitement démocratique. »

Sur le premier point, Lord Bingham souligna que l’avis de la SIAC selon lequel la menace terroriste n’émanait pas exclusivement de ressortissants étrangers ne prêtait pas à controverse. Estimant qu’il n’y avait pas lieu d’examiner les motifs sur lesquels la SIAC s’était fondée pour parvenir à cette conclusion puisque l’établissement des faits relevait de sa compétence, il ajouta cependant qu’il ressortait de certains éléments que « le nombre de personnes originaires du Royaume-Uni ayant participé à des camps d’entraînement en Afghanistan au cours des cinq dernières années était estimé à plus d’un millier sur la base des indications fournies par les services de renseignement », que certains citoyens britanniques envisageraient de revenir au Royaume-Uni après leur séjour en Afghanistan et que les informations recueillies sur le parcours des requérants faisaient apparaître une très forte implication dans les réseaux terroristes d’individus de nationalité britannique et de personnes entretenant d’autres liens avec le Royaume-Uni. Lord Bingham poursuivit ainsi :

« 33. (...) Les articles 21 et 23 de la loi de 2001 ne tiennent manifestement pas compte de la menace émanant de ressortissants britanniques puisqu’ils ne prévoient pas la délivrance d’un certificat à leur encontre ni leur placement en détention. L’argument selon lequel d’autres dispositions des lois de 2001 et de 2000 [sur le terrorisme] s’appliquent aux ressortissants britanniques est hors de propos puisqu’elles ne font pas l’objet d’une dérogation, ne sont pas critiquées et concernent tout autant les étrangers. Or nul ne prétend que le risque constitué par les citoyens britanniques – de moindre importance du point de vue quantitatif – diffère par nature de celui que représentent les ressortissants étrangers. De même, il ne fait aucun doute que les articles 21 et 23 permettent aux personnes visées par un certificat et maintenues en détention de quitter le Royaume-Uni pour un pays disposé à les accueillir, comme l’ont fait deux des requérants, qui sont partis l’un au Maroc, l’autre en France (...) Cette liberté de quitter le territoire s’explique parfaitement du point de vue du contrôle de l’immigration : si elles souhaitent expulser un ressortissant étranger mais ne peuvent le faire vers un pays « A » en raison de l’arrêt Chahal, les autorités britanniques parviendront aussi bien à leurs fins par le départ volontaire de la personne concernée vers un pays « B ». En revanche, le fait, pour les autorités, de permettre à un terroriste international présumé de quitter notre territoire pour un autre pays – peut-être aussi proche du nôtre que la France – où il pourra poursuivre son entreprise criminelle ne se concilie guère avec leur conviction que cette personne est susceptible de nuire gravement au peuple et aux intérêts britanniques. (...)

C. La procédure concernant la délivrance des certificats : la « décision-cadre » et les recours exercés par les requérants

A titre liminaire, elle estima notamment qu’elle était compétente pour connaître d’un recours dirigé contre la délivrance d’un certificat même lorsque la personne qu’il visait avait quitté le Royaume-Uni et qu’il avait été révoqué. Elle jugea aussi qu’en imposant aux autorités de prouver qu’elles avaient des motifs raisonnables de soupçonner un individu d’être un « terroriste » et de croire que la présence de celui-ci sur le sol britannique représentait un danger pour la sécurité nationale, l’article 21 de la loi de 2001 posait une exigence « inférieure à celle de la preuve, même de la preuve selon la plus forte probabilité » et que « des motifs raisonnables pouvaient s’appuyer sur des éléments – tels que des témoignages indirects donnés par des informateurs anonymes – qui ne seraient pas admissibles dans le cadre d’une procédure judiciaire ordinaire ». Elle précisa que le poids qu’il convenait d’accorder à un élément de preuve déterminé devait être apprécié à la lumière de toutes les preuves, considérées globalement. Elle ajouta qu’elle n’estimait pas devoir écarter de plano celles qui avaient pu être obtenues par la torture et qu’il lui incombait d’examiner toutes les informations sur la manière dont elles avaient été recueillies afin de leur accorder le poids et le crédit qu’elles méritaient.

Elle considéra que les dispositions de la loi de 2001 relatives à la détention devaient être interprétées à la lumière de l’arrêté de dérogation. Elle jugea que la notion de menace pour la vie de la nation ne visait pas seulement des événements susceptibles de survenir sur le territoire britannique, car la vie du Royaume-Uni se manifestait aussi à travers les activités diplomatiques, culturelles et touristiques qu’il menait à l’étranger. Elle ajouta que les attaques perpétrées contre les alliés des Britanniques pouvaient également exposer le pays à un risque en raison de l’interdépendance des Etats confrontés à une menace terroriste mondiale. Relevant que l’avis de dérogation désignait Al-Qaida et ses affidés comme étant la source de la menace, elle précisa que les autorités devaient démontrer – au regard tant de la partie de l’article 21 relative à la « sécurité nationale » que de celle concernant le « terroriste international » – qu’il existait des motifs raisonnables de soupçonner que la personne visée par un certificat appartenait à un groupe lié – directement ou indirectement – à Al‑Qaida. A cet égard, elle jugea que, même s’il s’agissait d’un groupe principalement impliqué dans une lutte nationale et ne soutenant que partiellement les objectifs d’Al-Qaida, ses collaborateurs pouvaient légitimement être considérés comme des auxiliaires d’Al-Qaida en raison du soutien qu’ils apportaient à ce groupe.

Elle formula en outre un certain nombre de conclusions de portée générale quant aux organisations que le ministre de l’Intérieur soupçonnait d’être liées à Al-Qaida. Les conclusions en question étaient fondées sur des preuves « non confidentielles » et des éléments « secrets ». Elle déclara par exemple que le Groupe salafiste pour la prédication et le combat (GSPC) – constitué en Algérie en 1998 – était une organisation terroriste internationale qui entretenait des rapports avec Al-Qaida en matière d’instruction et de financement, mais que tel n’était pas le cas du Groupe islamique armé (GIA), l’organisation algérienne qui l’avait précédé et dont il était issu. Elle conclut également que le Jihad islamique égyptien (JIE) était une branche d’Al-Qaida – ou était à tout le moins très étroitement lié à cette organisation – et que les Moudjahidines arabes de Tchétchénie, un groupe terroriste international luttant pour l’indépendance de la Tchétchénie mais dont l’objectif ultime était le combat contre l’Occident, entretenaient des relations étroites avec Al-Qaida. Elle estima en outre qu’une cellule composée pour l’essentiel d’extrémistes algériens regroupés autour d’Abou Doha – un ressortissant algérien qui s’était installé au Royaume-Uni vers 1999 – tombait sous le coup de la dérogation. Elle releva qu’Abou Doha était accusé d’avoir joué un rôle de tout premier plan dans les camps d’entraînement en Afghanistan et d’avoir eu de multiples rapports avec Al‑Qaida, notamment avec les membres de la cellule de Francfort, laquelle avait projeté de commettre un attentat contre le marché de Noël de Strasbourg en décembre 2000. Elle précisa qu’il avait été arrêté en février 2001 et qu’il était visé par une demande d’extradition émise par les Etats‑Unis d’Amérique, mais que le groupe qui s’était constitué autour de lui demeurait actif.

Le 11 août 2004, la majorité des juges de la Cour d’appel confirmèrent la décision de la SIAC ([2004] EWCA Civ 1123).

Le 8 décembre 2005, la Chambre des lords estima, à l’unanimité, que les preuves obtenues d’un suspect ou d’un témoin par la torture étaient depuis longtemps jugées intrinsèquement sujettes à caution, inéquitables, contraires aux principes d’humanité et de dignité communément admis et incompatibles avec les règles d’administration de la justice dont le respect s’impose aux juridictions. Elle en conclut que des preuves recueillies par ce moyen ne pouvaient être retenues contre des justiciables comparaissant devant les tribunaux britanniques, quels que fussent le lieu où les actes de torture avaient été commis et l’identité de leur auteur ou commanditaire. Relevant que l’auteur d’un recours contre un certificat n’avait qu’un accès limité aux éléments à charge dans le cadre de la procédure suivie devant la SIAC, elle déclara que l’on pouvait tout au plus exiger de lui qu’il fournît une raison plausible de penser que des éléments de preuve avaient été obtenus par la torture et que, dès lors qu’il avait été satisfait à cette exigence, la SIAC était tenue de déclencher les investigations nécessaires. En conséquence, la Chambre des lords accueillit le pourvoi des requérants et les renvoya tous devant la SIAC pour un réexamen de leur cas ([2005] UKHL 71).

D. La procédure relative à la délivrance des certificats : les décisions individuelles

« Nous sommes bien conscients que les preuves non confidentielles présentées contre l’appelant ont un caractère très général et que les charges pesant sur lui reposent pour l’essentiel sur des assertions dont la plupart ne sont pas étayées. L’intéressé est principalement accusé de collecter des fonds et de les distribuer à des groupes terroristes liés à Al-Qaida. Il est aussi soupçonné de fournir des faux papiers et d’aider les candidats au jihad à rejoindre les camps d’entraînement d’Afghanistan. Il lui est aussi reproché d’être étroitement lié à des responsables extrémistes et à des acolytes d’Oussama Ben Laden opérant au Royaume-Uni et à l’étranger. Il affirme, comme il l’a toujours fait, ne s’occuper que d’œuvres sociales, notamment d’une école pour enfants arabophones en Afghanistan ainsi que de projets de forage de puits et d’aide alimentaire à des communautés vivant dans ce pays. Il indique aussi collecter des fonds au profit de réfugiés tchétchènes. Il soutient que tous les contacts qu’il a pu avoir avec de prétendus extrémistes s’inscrivaient dans le cadre de ces activités et qu’il n’avait aucune raison de penser qu’ils étaient des terroristes ou qu’ils étaient liés au terrorisme.

Nous reconnaissons qu’il est très difficile pour l’appelant de plaider sa cause dans la présente instance, et tenons dûment compte de ces difficultés ainsi que des troubles psychiques dont il souffre. Nous relevons que [son représentant] s’est déclaré préoccupé par l’appréciation extrêmement simpliste que les services de sécurité ont portée sur une situation qu’il qualifie de très complexe et par leur tendance à présumer que tous les musulmans pieux approuvant la manière de vivre des talibans en Afghanistan doivent être traités en suspects. Nous observons aussi que le défendeur a d’abord affirmé que toutes les collectes de fonds organisées par l’appelant visaient à soutenir le terrorisme avant de devoir admettre, après que l’intéressé eut démontré la réalité de ses activités caritatives, qu’une partie au moins des sommes recueillies avaient servi ces objectifs légitimes. En ce qui concerne les contacts allégués de l’appelant avec des individus nommément cités, nous ne perdons pas de vue que certains d’entre eux, soupçonnés d’implication dans des activités terroristes, ont introduit des recours qui sont actuellement pendants (...), que les accusations portées contre certains autres n’ont pas été vérifiées et qu’aucune explication n’a été fournie quant aux liens que l’on reproche à l’intéressé.

(...)

Forcé d’admettre que les explications données par le [premier requérant] au sujet de certains déplacements effectués dans les années 1990 ne sont guère crédibles, [son avocat] nous prie de ne pas en faire grief à son client et invoque l’état psychique de celui-ci. Nous ne pouvons faire droit à cette requête. Le mensonge de l’intéressé au sujet des trois années prétendument passées dans les geôles jordaniennes constitue de sa part une tentative délibérée de se défendre de l’accusation selon laquelle il a été moudjahidine en Afghanistan. Nous reconnaissons que la police a surestimé le montant de la somme ayant transité par les comptes bancaires du requérant. Toutefois, celle-ci demeure importante. Par ailleurs, [l’avocat de l’intéressé] indique que son client est accusé d’avoir fourni de faux papiers à autrui et non de s’en être procuré pour lui-même, de sorte que l’on ne devrait pas tenir compte de son faux passeport irakien. Il n’en demeure pas moins que cette pièce prouve que l’intéressé est en mesure de se procurer un faux passeport. [L’avocat du requérant] conteste la fiabilité des renseignements utilisés contre son client, faisant valoir que les autorités ont reconnu tardivement que celui-ci menait réellement des activités caritatives et qu’une partie des fonds collectés ayant transité par son compte avait été employée à cette fin. Nous avons conscience qu’un suspect risque de voir les soupçons qui pèsent sur lui s’étendre à l’ensemble de ses activités et de ne pas bénéficier, de la part des autorités, d’un examen équitable des indices disponibles aux fins de déterminer s’ils appuient les soupçons en question. Nous avons analysé tous les éléments en notre possession, en particulier les pièces confidentielles, en gardant ce risque à l’esprit.

Comme nous l’avons dit, les éléments non confidentiels ne peuvent à eux seuls justifier notre décision de rejeter le présent recours et nous reconnaissons que [l’avocat du premier requérant] s’est vu confier une mission des plus ardues. Mais la déposition de l’appelant ne nous convainc pas, bien que nous tenions compte de l’état psychique de celui-ci et des difficultés auxquelles il a dû faire face. Il s’est souvent montré évasif et approximatif ; il est avéré qu’il a menti au sujet des déplacements qu’il a effectués dans les années 1990. Nous avons du mal à suivre et à accepter les explications qu’il a fournies sur certains des mouvements apparaissant sur ses comptes bancaires. Nous estimons que ce qui a été dit sur l’engagement de l’appelant en faveur de l’Algérie et de la Tchétchénie ne font guère avancer la thèse de l’intimé. Les charges qui pèsent sur l’appelant reposent essentiellement sur des éléments concernant ses relations avec l’Afghanistan et des terroristes dont les liens avec Al‑Qaida sont connus.

Il est clair que l’appelant est un collecteur de fonds talentueux, et surtout qu’il a réussi à envoyer les sommes recueillies en Afghanistan. Ses problèmes n’ont pas nui à l’efficacité de ses activités et à la confiance qu’on lui accordait pour les mener à bien. Les explications qu’il a fournies sur l’identité des terroristes notoires dont les enfants fréquentaient l’école dont il s’occupait et sur certaines des plus importantes opérations enregistrées sur ses comptes bancaires ne sont pas satisfaisantes. Il s’est montré évasif sur des sujets qui, eu égard aux accusations portées contre lui, méritaient à nos yeux davantage d’éclaircissements.

(...)

Nous avons examiné tous les éléments de preuve d’un œil critique. Les pièces confidentielles dont nous disposons nous confortent dans notre opinion selon laquelle la délivrance du certificat litigieux était justifiée. Aux fins de l’article 21 de la loi de 2001, il existe des motifs raisonnables de croire que la présence de l’appelant au Royaume-Uni représente un risque pour la sécurité nationale et de le soupçonner d’être un terroriste. Par conséquent, nous rejetons le présent recours. »

« Les nouvelles informations générales non confidentielles (...) continuent à signaler que le Royaume-Uni est directement menacé par un ou plusieurs groupes majoritairement composés d’extrémistes islamistes nord-africains liés de diverses manières à Al-Qaida.

Bien que plusieurs des contacts du [requérant] soient sous les verrous, le nombre d’extrémistes qui évoluent dans les divers groupes existants est tel que l’intéressé n’aurait aucune difficulté à leur apporter le savoir-faire considérable qu’il possède en matière de soutien logistique pour qu’ils l’utilisent en vue de réaliser leurs projets extrémistes islamistes concernant le Royaume-Uni, ce qu’il a toujours la volonté et la capacité de faire. Le maintien du certificat est donc justifié. »

« ...

(9) Les conclusions non confidentielles présentées par le ministre de l’Intérieur détaillent ces allégations. Elles indiquent en outre que le [requérant] utilise au moins un pseudonyme et qu’il entretient divers contacts avec des individus dont l’engagement terroriste est certain ou présumé [les noms de cinq personnes sont cités] et que [le représentant du ministre de l’Intérieur] a tous qualifiés d’« islamistes extrémistes algériens notoires ».

(10) [Un témoin cité par le ministère de l’Intérieur], B., a confirmé que [le deuxième requérant] est soupçonné d’appartenir à un réseau plutôt qu’à une organisation déterminée telle que le GSPC ou le GIA. » La SIAC exposa ensuite les raisons pour lesquelles elle concluait au rejet du recours formé par l’intéressé :

« Ni [le deuxième requérant] ni les autres ne sont accusés, dans le cadre de la procédure suivie devant nous, d’avoir commis des infractions déterminées. La question qui nous est posée est celle de savoir, au regard de l’ensemble des éléments en notre possession, s’il existe des motifs raisonnables de soupçonner que l’intéressé est un terroriste international (selon la définition qui a été donnée à cette expression). Pour apprécier les éléments en question, nous devons les considérer globalement. Pris isolément, les indices concernant les escroqueries, les vêtements, les films et les liens qui se sont créés pourraient ne pas suffire à démontrer qu’un suspect est impliqué de quelque manière que ce soit dans le terrorisme ou qu’il lui apporte un quelconque soutien. Mais nous sommes appelés à apprécier une situation où plusieurs indices convergent vers une même personne. Le premier d’entre eux se rapporte à la participation de l’intéressé à des escroqueries dont il est forcément au courant mais pour lesquelles il n’offre pas d’explications et dont il semble vouloir se dédouaner en prétendant ignorer à quel(s) acte(s) le ministre de l’Intérieur se réfère. Le deuxième concerne son implication dans des campagnes de sensibilisation à la lutte menée en Tchétchénie, et dans des opérations de collecte de fonds destinés à la soutenir, démarche qu’il inscrit dans une perspective exclusivement islamiste – plutôt qu’humanitaire – en exploitant et en distribuant des films qui, selon les éléments dont nous disposons, semblent circuler dans les milieux extrémistes. L’examen des éléments de preuve généraux nous a amenés à nous pencher sur les Moudjahidines arabes de Tchétchénie et à nous interroger sur la signification du soutien à leur cause : nous avons estimé que les partisans de ce mouvement avaient pleinement conscience de cautionner son objectif ultime, le jihad. (...) [L’intéressé] mène ces activités en se présentant comme un proche collaborateur d’Abou Doha. Compte tenu des informations dont nous disposons sur ce dernier et dont, comme nous l’avons dit, la fiabilité ne nous paraît pas sujette à caution, nous considérons qu’il est totalement invraisemblable d’affirmer, comme le fait [le deuxième requérant], qu’Abou Doha ne faisait rien d’illégal tout en concédant qu’il cachait ses opérations aux Russes. (...) [L’intéressé] entretient [des liens] avec d’autres individus impliqués dans le terrorisme. La plupart d’entre eux sont nommément désignés dans les conclusions non confidentielles, mais pas dans les déclarations de l’appelant. (...)

Nous venons d’exposer les cinq indices réunis contre [le deuxième requérant]. Il ne fait aucun doute que le ministre de l’Intérieur aurait pu établir la validité de sa thèse en démontrant que ces éléments se retrouvaient sous différentes formes chez une seule et même personne. Pris ensemble, les cinq indices en question nous paraissent concluants quant au bien-fondé de sa position. Nous sommes entièrement convaincus que le ministre de l’Intérieur a des motifs raisonnables de soupçonner que [le deuxième requérant] soutient ou assiste le GIA, le GSPC ainsi que le groupe plus informel constitué autour d’Abou Doha et de penser que chaque minute passée par [l’intéressé] sur le territoire britannique représente une menace pour la sécurité nationale. »

« Il ressort des documents non confidentiels qui nous ont été présentés que l’appelant serait l’un des responsables du Groupe combattant tunisien (GCT), un groupe islamiste extrémiste. Celui-ci aurait été constitué en 2000 et trouverait ses origines dans le Front islamiste tunisien (ou FIT, selon l’acronyme français). Il aurait pour objectif ultime d’instaurer un Etat islamiste en Tunisie. Par ailleurs, l’intéressé entretiendrait des contacts réguliers avec des individus identifiés comme étant des terroristes, dont certains seraient impliqués dans la commission ou la préparation d’actes terroristes. Le FIT et le GCT sont tous deux soupçonnés de liens avec Al‑Qaida.

Les pièces non confidentielles incriminant l’appelant sont totalement dépourvues de contenu. Les éléments sur lesquels sont fondés les soupçons qui pèsent sur lui figurent pour l’essentiel dans les documents confidentiels. Il en résulte que l’intéressé se trouve dans une situation très désavantageuse pour préparer sa défense, car il ne sait pas quelles sont les personnes avec lesquelles il est accusé d’entretenir des contacts.

(...)

L’appelant déclare n’avoir jamais entendu parler du GCT et nie catégoriquement en être membre. (...) Nous ne doutons pas de l’existence du GCT (...) [et] des liens qui le rattachent à Al-Qaida. Les raisons qui nous conduisent à ces conclusions seront exposées dans une décision confidentielle.

En mai 1998, l’intéressé et dix autres individus furent arrêtés, dans le cadre d’une opération conjointe des services spéciaux et des services de sécurité, sur le fondement de mandats délivrés en vertu de la loi sur la prévention du terrorisme. Remis en liberté sans avoir été inculpé, l’appelant obtint en temps utile une indemnité de 18 500 livres sterling pour arrestation illégale. Les arrestations en question avaient été ordonnées sur la foi de renseignements selon lesquels les individus qu’elles visaient préparaient une attaque contre la Coupe du monde en France. Si l’absence de toute preuve admissible de l’implication de l’intéressé dans ce prétendu complot constitue évidemment pour nous un argument de poids, elle n’est pas et ne peut être décisive quant à l’issue du présent recours. Nous devons examiner l’ensemble des éléments dont nous disposons pour déterminer s’il existe des motifs raisonnables propres à justifier la conviction ou les soupçons auxquels se réfèrent respectivement les alinéas a) et b) de l’article 21 de la loi de 2001.

(...)

Nous sommes convaincus que l’appelant est membre du GCT – organisation terroriste relevant de la loi de 2001 – et qu’il entretient des relations avec un groupe terroriste international. Nous sommes conscients du caractère sommaire des motifs non confidentiels sur lesquels notre conviction est fondée. Cela tient à ce que notre appréciation repose essentiellement sur des éléments confidentiels. Nous les avons examinés avec circonspection, en gardant à l’esprit que l’intéressé nie toute implication dans le terrorisme ainsi que tout soutien ou appui délibéré à des terroristes. C’est pourquoi nous avons pris soin de ne retenir que ceux pour lesquels il n’existe pas, à nos yeux, d’explication innocente. »

« Pour statuer sur cette affaire, nous devrons examiner non seulement des documents non confidentiels mais aussi des pièces confidentielles. L’appelant semble soupçonner qu’il a été surveillé pendant la plus grande partie de la période pertinente.

Nous sommes conscients que nous devons nous garder de conclure à la culpabilité de l’intéressé en nous fondant sur ses fréquentations. Le fait que des terroristes internationaux présumés font partie de ses amis ou de son entourage ne suffit pas pour que l’on puisse raisonnablement le soupçonner d’être personnellement impliqué dans des opérations terroristes ni même d’apporter, en connaissance de cause, son soutien ou son concours à de telles opérations. Nous gardons à l’esprit que [le solicitor] de l’appelant voit dans cette procédure une tentative de reprise des poursuites sans qu’aucun élément nouveau n’ait été découvert dans les activités de l’intéressé. La détention doit être envisagée en dernier recours et ne saurait donc se fonder exclusivement sur les accointances de l’appelant, d’autant que la culpabilité de celles‑ci reste à démontrer. (...)

Cela dit, les autorités ayant des motifs raisonnables de soupçonner l’intéressé d’avoir activement participé à des opérations terroristes pour le compte du GIA, il est légitime de tenir compte du fait qu’il continue à fréquenter des terroristes internationaux présumés liés à Al-Qaida. Né d’une scission au sein du GIA, le GSPC s’est rattaché à Al-Qaida et l’appelant a choisi de suivre les partisans du GSPC plutôt que ceux du GIA. Nous sommes en réalité convaincus de la véracité des allégations figurant dans les conclusions non confidentielles selon lesquelles l’intéressé a d’abord joué un rôle actif au sein du GIA avant de se rallier au GSPC et a fourni de faux documents aux membres de ces deux organisations ainsi qu’aux Moudjahidines [arabes] de Tchétchénie. Nous reconnaissons cependant que les activités menées par lui en 2000 et 2001 dénotent une mise en retrait de sa part, comme le montrent les documents non confidentiels et les pièces secrètes que nous avons examinés. Toutefois, cet effacement n’interdit pas de le considérer comme un terroriste international au sens de l’article 21 [de la loi de 2001]. Il nous incombe d’apprécier ce dont l’intéressé est capable en nous penchant sur son comportement passé. A cet égard, il est très significatif qu’il ait eu la volonté et la capacité d’offrir aide et assistance à des suspects par le passé, qu’il continue de les fréquenter et qu’il collabore encore avec eux (notamment en leur laissant l’usage de sa camionnette).

Nous avons eu de grandes difficultés à nous prononcer sur cet aspect de l’affaire. Nous avons pleinement tenu compte des arguments que [le solicitor] de l’intéressé nous a exposés de manière si convaincante. Toutefois, après avoir apprécié de manière globale les éléments qui nous ont été soumis, nous estimons en définitive que la délivrance du certificat n’était pas injustifiée. En conséquence, au vu des faits de l’espèce, nous n’aurions pas accueilli le recours de l’intéressé. »

« Les conclusions non confidentielles présentées pour justifier la délivrance du certificat litigieux ne contiennent guère d’éléments tangibles, elles se ramènent essentiellement à des assertions. Dans la présente affaire – comme dans la plupart des affaires analogues – les preuves figurent en grande partie dans des documents secrets, situation qui, nous le savons bien, place les appelants dans une position désavantageuse en les privant de la possibilité de prendre connaissance d’éléments qui pourront être retenus contre eux. Les avocats spéciaux ont eu l’occasion de contester – parfois avec succès – certaines preuves à charge, notamment celles relatives au camp dans le Dorset auquel ont participé plusieurs individus intéressant les services de sécurité, y compris l’appelant. (...)

L’intéressé est soupçonné d’avoir été membre du GIA avant de rejoindre le GSPC lors de la scission de ces deux organisations. Il collaborerait avec plusieurs chefs extrémistes – dont certains appartiendraient aussi au GSPC ou y seraient liés – et leur apporterait un soutien actif en fournissant des faux documents et en aidant de jeunes musulmans originaires du Royaume-Uni à se rendre en Afghanistan pour se préparer au jihad. Il jouerait un rôle crucial dans des opérations d’assistance menées au Royaume-Uni et à l’étranger pour le compte du GSPC et d’autres islamistes radicaux. Dans ses conclusions, l’intéressé nie en bloc ces accusations et donne des explications innocentes aux fréquentations qui lui sont reprochées. Il reconnaît qu’il compte des Algériens parmi ses amis au Royaume-Uni et indique que sa famille est proche de celle [du quatrième requérant], ne serait-ce que parce que l’épouse de celui-ci et la sienne sont françaises. Il admet fréquenter la mosquée dirigée [par le huitième requérant] dont il admire les talents de prédicateur et qu’il dit écouter sans jamais intervenir. Il prétend ne pas connaître [le huitième requérant] hors du cadre des opérations d’assistance à la Tchétchénie auxquelles il participe – comme des centaines d’autres musulmans – et assure n’avoir jamais conversé avec lui au téléphone. Il ajoute avoir parfois demandé [au huitième requérant] des conseils sur des questions d’ordre social lors de la prière du vendredi à la mosquée. »

La SIAC indiqua que des rapports de surveillance « non confidentiels » révélaient que le requérant était entré en contact avec d’autres membres présumés du GIA ou du GSPC, notamment à l’occasion d’un camp organisé dans le Dorset en juillet 1999. Elle se référa à d’autres documents non confidentiels qualifiant de « sans intérêt » ou de « partiellement inexactes » les réponses fournies par l’intéressé aux agents des services de sécurité qui l’avaient interrogé en juillet et septembre 2001. Elle poursuivit ainsi :

« Les autorités s’appuient sur un certain nombre de pièces découvertes chez l’appelant lors de son arrestation, notamment la copie d’une fatwa émise par Ben Laden que l’intéressé prétend n’avoir jamais vue auparavant et dont il ne s’explique pas la présence à son domicile. Quant au communiqué du GSPC qui y fut aussi retrouvé, l’appelant indique qu’il s’agit sans doute d’un document distribué à la mosquée. L’analyse du disque dur de l’ordinateur de l’intéressé a révélé que celui-ci avait consulté un site Internet consacré à la technologie militaire américaine, sujet étranger aux études qu’il suit. Il prétend enfin ne rien savoir du diagramme manuscrit de missile découvert chez lui, indiquant que celui-ci provenait peut-être d’un livre d’occasion sur l’Islam qu’il avait acheté à la mosquée.

Nous prenons bonne note des dénégations de l’intéressé, mais nous devons tenir compte de l’ensemble des éléments dont nous disposons. Comme il ressort de la présente décision, nous avons des raisons de mettre en doute certaines déclarations de l’appelant. A l’inverse, les documents confidentiels nous confortent dans l’opinion selon laquelle il est raisonnable de soupçonner que l’intéressé est un terroriste international au sens de l’article 21 [de la loi de 2001] et de penser que sa présence au Royaume-Uni menace la sécurité nationale. Il ne fait aucun doute qu’il est impliqué dans la fabrication de faux documents, qu’il a aidé de jeunes musulmans à se rendre en Afghanistan pour se préparer au jihad et qu’il a apporté son concours à des terroristes liés à Al-Qaida. Nous sommes également convaincus qu’il a activement soutenu le GSPC. Nous rejetons sans hésitation le recours dont il nous a saisis. ».

« (...) lorsqu’ils ont accordé à l’intéressé une libération conditionnelle, [les membres de cette juridiction] ne sont pas revenus sur la position qu’ils avaient adoptée quant à la pertinence des raisons pour lesquelles les autorités pensent qu’il est un terroriste international et qu’il représente une menace pour la sécurité nationale. Ils ont estimé que, dans le cas de l’appelant, cette menace pouvait être contenue par des mesures proportionnées prenant en compte les graves troubles mentaux dont il est atteint. Cette appréciation ne constitue pas un motif de révocation du certificat. Il est possible que l’intéressé ne respecte pas les conditions mises à sa libération ou qu’il faille révoquer cette mesure pour d’autres raisons. Le maintien du certificat dépend de la réponse à la question de savoir si la situation correspond toujours aux prévisions de la loi et de la dérogation.

Plusieurs comparses de l’intéressé – dont certains sont soupçonnés d’implication active dans la planification d’actes terroristes – demeurent en liberté. Rien ne donne à penser que les troubles mentaux de l’appelant aient atténué son soutien à l’islamisme radical. Il a l’expérience et les aptitudes nécessaires pour s’engager à nouveau dans des activités extrémistes. Les conditions mises à sa libération revêtent un caractère essentiel ; elles lui ont été imposées en raison du certificat qui le vise et du rejet, par les membres de cette juridiction, du recours qu’il avait exercé contre cette mesure. Le maintien du certificat est justifié. »

« Bien que nous devions examiner les documents non confidentiels tout autant que les pièces secrètes pour statuer sur le présent recours, il importe de faire état des accusations portées contre [le sixième requérant] telles qu’elles sont exposées dans les conclusions non confidentielles du ministre de l’Intérieur parce que ce sont celles dont l’intéressé a connaissance et dont il doit se défendre. Appelés à porter une appréciation sur les déclarations de ce dernier ainsi que sur les autres éléments de preuve et arguments présentés en son nom, nous gardons constamment à l’esprit qu’il ignore tout des documents secrets produits par le ministre de l’Intérieur mais qu’il ne se trouve pas pour autant en terrain complètement inconnu puisqu’il existe des accusations non confidentielles. Or nous pouvons évaluer la validité de ses arguments au vu de la manière dont il se défend des accusations en question.

Les griefs formulés par le ministre de l’Intérieur contre [le sixième requérant] peuvent se résumer comme suit :

La SIAC se pencha ensuite sur des documents non confidentiels indiquant qu’Abou Doha avait acheté des téléphones satellitaires et d’autres équipements de télécommunication d’une valeur de 229 265 livres sterling avec la complicité des sixième et septième requérants et faisant état de la nature et de l’étendue des liens existant entre ces derniers. Elle en tira les conclusions suivantes :

« Au vu de ce qui précède, nous estimons que le ministre de l’Intérieur a de bonnes raisons de soupçonner que les opérations d’approvisionnement réalisées par [le sixième requérant] visaient à soutenir la faction arabe islamiste extrémiste combattant en Tchétchénie, soutien qui découle des liens que [le sixième requérant] entretient avec le GSPC et de l’aide qu’il lui apporte. Nous soulignons que, dans cette affaire comme dans d’autres, notre conviction est fondée sur l’accumulation d’éléments qui se recoupent plutôt qu’ils ne divergent et qui apportent un éclairage et un cadre à des faits formant un tout. On aurait tort d’examiner les faits en question isolément les uns des autres au risque d’en affaiblir le sens et de ne pas voir l’ensemble du tableau. La décision-cadre confirme cette appréciation. Les activités décrites relèvent pleinement de la dérogation. [Le sixième requérant] n’oppose à ses accusateurs que des dénégations invraisemblables et ne fournit aucune autre explication crédible aux faits qui lui sont reprochés. Les éléments étudiés nous suffisent pour statuer sur le recours introduit par l’intéressé. Il n’y a pas lieu de se pencher sur les autres griefs formulés par le ministre de l’Intérieur, dont le bien-fondé ne peut être établi – comme il l’a lui-même reconnu dans les conclusions et les pièces non confidentielles qu’il a soumises [à la SIAC] – que par l’examen des éléments confidentiels. »
« [Le septième requérant] n’a pas témoigné devant [la SIAC] et a même refusé de comparaître à l’audience consacrée à l’examen de son recours. Sa déclaration, dont nous avons bien entendu pris connaissance, est formulée dans des termes extrêmement généraux, de même que les conclusions écrites et les plaidoiries [de son conseil], ce qui ne semble guère surprenant. On ne saurait faire grief au [septième requérant] de la position qu’il a adoptée à l’égard de la présente procédure ou du fait qu’il n’a pas déposé à la barre et qu’il n’a pas présenté de conclusions écrites circonstanciées. Nous savons combien il est difficile pour l’auteur d’un recours de se trouver confronté à une situation dans laquelle il n’a accès qu’à un résumé des griefs formulés contre lui et ne peut se voir communiquer directement, pour des raisons de sécurité nationale, une grande partie des pièces sur lesquelles ils sont fondés. Toutefois, nul mieux que [le septième requérant] ne sait quelles étaient ses activités et ses aspirations à l’époque pertinente. Il ne tient qu’à lui d’en parler en détail et de s’en expliquer s’il le souhaite. En se refusant à fournir un récit détaillé de ses faits et gestes, [le septième requérant] n’apporte aucun élément susceptible de faire échec aux preuves et aux arguments présentés par ses adversaires. »

La SIAC estima que les documents non confidentiels et les pièces secrètes étayaient les accusations portées contre le septième requérant et rejeta le recours dont il l’avait saisie.

« [Le conseil du huitième requérant] nous a informés, à la demande de son client, que celui-ci refusait de comparaître et qu’il ne participerait à la procédure en aucune manière. Selon lui, l’intéressé est certain que l’issue de la présente instance ne fait aucun doute depuis qu’il a lu les décisions statuant sur les recours formés par les individus contre lesquels un certificat avait été délivré lors de l’entrée en vigueur de la loi de 2001 ainsi que la décision-cadre. Son rôle aurait été amplement évoqué dans le cadre des procédures d’appel précédentes et la délivrance d’un certificat contre certaines personnes ainsi que leur incarcération auraient été motivées – au moins en partie – par leurs liens avec lui. Les liens en question ayant suffi à justifier le maintien en détention de ces personnes, sa cause serait entendue. Son refus de participer à la présente instance serait précisément motivé par son manque de confiance en la capacité du système à faire surgir la vérité. A ses yeux, la procédure mise en œuvre par la SIAC aurait été délibérément instituée pour éviter un débat libre et public sur les litiges portés devant elle, ce qui priverait les justiciables d’une possibilité équitable de répondre aux accusations portées contre eux.

Cela dit, [le conseil du huitième requérant] nous a précisé que son client n’entendait pas se désister de son appel, raison pour laquelle nous avons examiné le présent recours en tenant compte de la déclaration de l’intéressé. [Le conseil de celui-ci] a insisté sur certains éléments plaidant – à ses yeux – en faveur de la thèse de son client, qui nie toute implication présente ou passée dans des activités terroristes au sens de la loi de 2001. Les griefs formulés contre l’intéressé refléteraient l’appréciation déformée et simpliste portée par les services de sécurité sur les activités de celui-ci ainsi que sur son statut de professeur respecté et de défenseur du droit de communiquer le message de l’Islam à travers le monde.

Nous tenons à souligner que nous avons examiné la valeur intrinsèque des accusations portées contre le requérant. Nous n’avons pas été influencés par les constats opérés à l’occasion des autres procédures d’appel ou dans les décisions-cadres. Si nous avons mis autant de temps à élaborer la présente décision, c’est notamment parce que nous avons dû lire et analyser les pièces non confidentielles ainsi que les documents secrets qui nous ont été soumis, lesquels sont beaucoup plus abondants dans la présente procédure que dans la plupart des autres affaires. Cela tient aux liens et aux relations que l’appelant entretient avec bon nombre des autres personnes visées par un certificat ainsi qu’avec des individus et des groupes liés à Al‑Qaida. Nous n’apercevons pas de raison de nous écarter des appréciations portées par les auteurs de la décision-cadre sur le rôle joué par les divers groupes et personnes qui y sont mentionnés. Il ne s’ensuit pas pour autant que nous sommes nécessairement tenus par leurs conclusions. Il convient de souligner que la décision-cadre a été rendue par un collège autrement composé que le nôtre et que les renvois à cette décision opérés par notre président se limitent à des points de droit. Nous avons examiné les griefs formulés contre l’appelant au vu des éléments qui nous ont été soumis au cours de la présente instance. (...)

Lors de la procédure secrète, les avocats spéciaux nous ont fait savoir qu’ils avaient décidé, après mûre réflexion, que leur participation à l’instance n’était pas dans l’intérêt de l’appelant. Cette décision, à nos yeux fâcheuse, nous a beaucoup préoccupés, l’instance devant se poursuivre sans que l’intéressé sache quels éléments figurent dans les documents confidentiels. Compte tenu de cette situation, nous n’avons pas compris comment les avocats spéciaux auraient pu nuire aux intérêts de l’appelant en cherchant à obtenir ou à découvrir, en toute liberté, des informations favorables à l’intéressé et en nous adressant des observations susceptibles de nous convaincre de la fragilité des éléments de preuve ou de leur incapacité à justifier les conclusions que l’on en a tirées. Nous avons invité [l’un des deux avocats spéciaux commis pour représenter l’intéressé] à nous expliquer les raisons de sa décision. Il nous a répondu qu’il ne pouvait le faire sans compromettre les intérêts du requérant. Nous avons suspendu l’instance pour permettre aux avocats spéciaux de demander à l’intéressé – par l’intermédiaire de ses représentants – s’il souhaitait leur laisser carte blanche pour sa défense et nous avons aussi prié la Solicitor General, responsable de leur désignation, de nous aider à les convaincre de participer à la procédure. Les représentants de l’appelant ont répondu qu’ils n’avaient aucun commentaire à faire sur cette question et la Solicitor General a estimé que toute intervention de sa part aurait été intempestive. Les démarches ultérieures que nous avons entreprises pour tenter de convaincre les avocats spéciaux de changer d’avis n’ont pas abouti. Faute de pouvoir les contraindre à adopter tel ou tel comportement, nous avons dû poursuivre l’instance sans eux. A notre demande, [le conseil du ministre de l’Intérieur] a identifié un certain nombre d’éléments susceptibles de disculper l’intéressé. Nous avons nous-mêmes relevé d’autres éléments à décharge au cours de l’audience secrète.

Nous sommes conscients que l’absence d’avocat spécial rend notre travail encore plus difficile qu’il ne l’est d’ordinaire et que le caractère potentiellement inéquitable de la procédure pour l’appelant n’en est que plus apparent. Nous ne doutons pas que les avocats spéciaux croyaient avoir de bonnes raisons d’agir comme ils l’ont fait et qu’ils ont longuement réfléchi à la question de savoir si leur position était légitime. Cependant, nous nous voyons contraints de marquer notre ferme désaccord avec ce point de vue et de souligner que rien ne saurait justifier leur refus de continuer à participer à une procédure d’appel pendante. (...) Il se trouve que les éléments de preuve à charge sont si solides qu’aucun avocat spécial – si brillant fût-il – n’aurait pu nous amener à conclure que les autorités n’avaient pas démontré que des soupçons raisonnables pesaient sur l’intéressé et que la délivrance du certificat litigieux n’était pas justifiée. Il s’ensuit que le retrait des avocats spéciaux n’a pas nui à l’intéressé. (...) »

« Nous sommes convaincus que l’intéressé ne s’est pas borné à prodiguer de simples conseils, tant s’en faut. Il a certainement cautionné au nom du Coran les desseins d’individus désireux de servir les fins d’Al-Qaida par des attentats-suicides à la bombe ou des actes meurtriers d’une autre nature. Les preuves suffisent à établir qu’il est l’instigateur d’actes de terrorisme international. En tout état de cause, le fait pour une personne de donner des conseils spirituels en sachant à quelles fins et de quelle manière ils seront employés constitue un acte d’assistance au sens de l’article 21 § 4 de la loi de 2001.

(...)

De nombreuses allégations ont été formulées. Il n’est pas utile de les examiner les unes après les autres. Nous avons indiqué les raisons pour lesquelles nous estimons que les accusations portées contre l’appelant sont fondées. D’ailleurs, si le critère applicable en la matière était plus rigoureux que celui du soupçon raisonnable, nous serions convaincus qu’elles y satisferaient. L’intéressé a été largement impliqué – et a même joué un rôle central – dans des activités terroristes portant la marque d’Al‑Qaida au Royaume-Uni. Il représente un réel danger. Ses recours sont rejetés. »

Dans ses conclusions écrites du 28 juin 2003, l’intéressé nia les accusations portées contre lui. Toutefois, il refusa de comparaître à l’audience consacrée à l’examen de son recours, ce dont la SIAC fit état dans les termes suivants :

« [Le conseil de l’intéressé] a déclaré que son client était un véritable réfugié, qu’il n’appartenait à aucune organisation ou groupe, qu’il n’était nullement impliqué dans des activités terroristes et qu’il ne prônait pas le recours au terrorisme. Il a ajouté que l’intéressé n’avait pas connaissance de projets d’attentat et ne comprenait pas pourquoi on portait des accusations contre lui. Il a précisé que, faute d’avoir pu prendre connaissance des pièces pertinentes, son client était dans l’incapacité de les contester et qu’il ne pouvait donc que se borner à affirmer qu’elles étaient impropres à démontrer qu’il était un terroriste international au sens de la loi, puisque tel n’était pas le cas. Il a indiqué que son client avait reçu lecture des décisions précédemment rendues [par la SIAC] en instance d’appel et que, compte tenu de l’importance accordée aux documents confidentiels et des critères légaux applicables, l’intéressé était certain que sa cause était entendue. Il a expliqué que celui-ci refusait de prendre part à l’instance pour ne pas donner l’impression – fausse – qu’il était en mesure de contester les éléments à charge, que cette procédure ne lui inspirait aucune confiance et que sa participation se limiterait en conséquence aux conclusions d’avocat présentées en son nom.

L’intéressé ne s’est pas désisté de son recours. Tout en ayant conscience des contraintes qui lui sont imposées, lesquelles pèsent également sur tous les autres appelants, nous tenons à préciser que l’issue d’une procédure d’appel n’est jamais acquise d’avance. Il nous incombe d’examiner tous les éléments qui nous sont soumis, qu’ils soient non confidentiels ou secrets, tâche dont nous nous acquittons scrupuleusement car nous savons que l’examen en question pourra déboucher sur une détention sans procès pour une durée indéterminée. Il est vrai que la tâche de l’avocat spécial est ardue puisqu’il n’a aucune instruction en ce qui concerne les documents secrets et ne peut en obtenir. Cela étant, il lui est possible de contester les preuves présentées par les services de sécurité et d’attirer notre attention sur les éléments favorables à la cause de l’intéressé. »

La SIAC jugea que les preuves de l’implication du requérant dans des activités frauduleuses étaient nombreuses. Estimant que les pièces – pour la plupart confidentielles – dont elle disposait suffisaient à démontrer que ces activités visaient à financer des objectifs terroristes et à soutenir des individus engagés dans la voie du terrorisme, elle conclut au rejet de l’appel interjeté contre la délivrance du certificat.

« Nous reconnaissons que le fait de n’avoir accès qu’aux pièces non confidentielles cause des difficultés aux appelants, et nous comprenons que [l’intéressé] puisse estimer que la procédure n’est pas équitable. Toutefois, nous statuons sur chacun des cas dont nous sommes saisis en fonction des éléments qui lui sont propres, et il est spécieux de donner à penser – comme cherche à le faire [le solicitor de l’intéressé] – que cet appelant se trouverait dans une situation particulière où la procédure instituée par la loi de 2001 l’empêcherait d’élaborer une défense adéquate contre les accusations qui pèsent sur lui.

Nous avons résumé les éléments à charge dont [le onzième requérant] a pu prendre connaissance aux différents stades de la procédure (...) ainsi que les réponses que [l’intéressé] y a apportées dans sa déclaration écrite. Si certaines des allégations figurant dans les documents non confidentiels peuvent à juste titre être qualifiées d’assertions générales ne reposant sur aucune pièce, auxquelles [le onzième requérant] ne pouvait opposer que des dénégations tout aussi générales, il n’en demeure pas moins que celui-ci s’est vu communiquer des informations nombreuses et précises – des noms, des dates, des lieux et des pièces justificatives – en rapport avec d’autres accusations.

Nul mieux que [le onzième requérant] ne peut expliquer les déplacements et les activités qu’il a réalisés depuis l’introduction, en 1998, de sa première demande d’asile. Sa déclaration écrite est plus instructive par ce qu’elle tait que par ce qu’elle énonce. Par exemple, en ce qui concerne St Albans et la cabine photographique, dont l’intimé tirerait, selon [le onzième requérant], une accusation « totalement erronée » (...), nous observons que [l’intéressé] n’a pas nié s’être rendu à St Albans. Il connaît ceux qui l’y ont accompagné et les motifs de leur voyage. Il n’en a rien dit et n’a pas révélé l’identité de ses compagnons, bien qu’on lui eût montré les photographies prises au cours de l’opération de surveillance. (...) »

La SIAC pointa ensuite les incohérences qui émaillaient les diverses versions que le requérant avait données de ses voyages en Afghanistan, en Géorgie et à Dubaï. Elle observa qu’il n’avait pas répondu aux accusations du ministre de l’Intérieur relatives à sa collaboration avec plusieurs membres du groupe d’Abou Doha nommément cités. Elle poursuivit ainsi :

« Les éléments que nous avons mentionnés (...) ne sont pas exhaustifs car nous nous sommes bornés à évoquer ceux qui illustrent le mieux le fait que la déclaration écrite [du onzième requérant] ne répond pas aux accusations non confidentielles portées contre lui. L’insuffisance de cette déclaration est telle que nous estimons ne pas pouvoir accorder beaucoup de crédit aux dénégations générales qui y figurent (...) Nous nous sommes arrêtés assez longuement sur les éléments en question parce qu’ils montrent bien jusqu’à quel point [le onzième requérant] aurait pu répondre à ses accusateurs s’il y avait été disposé. Si nous ne tirons pas de conséquence défavorable [au onzième requérant] de son refus de déposer ou de prendre autrement part à l’audience consacrée à l’examen de son recours, nous sommes cependant tenus de statuer au regard des données en notre possession, et nous restons sur l’impression que l’intéressé ne s’est pas défendu de manière efficace – par des preuves, des contre-interrogatoires et des observations – contre les éléments non confidentiels produits par l’intimé.

(...)

Le critère de preuve énoncé à l’article 25 § 2 de la loi de 2001 est relativement peu contraignant puisqu’il n’exige que la démonstration de l’existence de motifs raisonnables propres à étayer une conviction ou des soupçons. Pour les raisons exposées ci-dessus, nous estimons que, à elles seules, les preuves non confidentielles satisfont facilement à cette exigence relativement modeste. Au vu de l’ensemble du dossier – pièces non confidentielles et documents secrets –, nous sommes convaincus que [le onzième requérant] est bien le membre éminent et actif du groupe d’Abou Doha que décrivent les documents soumis par l’intimé. »

E. Les conditions de détention des requérants et les effets de celle-ci sur leur santé

Pour donner suite à une recommandation de l’inspecteur chargé du contrôle des conditions de détention nommé en application de la loi de 2001, le Gouvernement créa, dans la prison de Woodhill, une unité spéciale destinée à l’accueil des détenus incarcérés sur le fondement de cette loi. Au sein de l’unité en question, qui avait été réaménagée en consultation avec les requérants incarcérés et leurs représentants, et dont le personnel avait été spécialement sélectionné et formé, les intéressés auraient pu bénéficier d’un régime de détention assoupli qui leur aurait notamment permis de passer plus de temps à l’extérieur de leur cellule. Toutefois, ils refusèrent d’y être transférés, décision que l’inspecteur qualifia de regrettable.

« Les détenus sont originaires de pays où les maladies mentales sont fortement stigmatisées. En outre, le suicide est expressément interdit aux musulmans pratiquants. Il s’agit là d’une considération essentielle car bon nombre des intéressés ont tenté ou envisagent de se suicider. Ils souffrent tous d’importants désordres psychiques dont l’origine ou l’aggravation est directement imputable au caractère indéterminé de la durée de leur détention et qui se traduisent principalement par des troubles dépressifs majeurs ainsi que des crises d’angoisse. Chez certains d’entre eux, ces troubles ont dégénéré en symptômes psychotiques. Certains sujets présentent un syndrome de SPT [stress post-traumatique] déclenché soit par un traumatisme prémigratoire, soit par les conditions de leur arrestation et de leur incarcération, soit par la combinaison de ces éléments.

La détérioration continue de la santé mentale des intéressés s’explique également par la nature de leur régime de détention et de la procédure de recours, par la défiance que ceux-ci leur inspirent ainsi que par la durée indéterminée de leur incarcération, élément sous-jacent et essentiel. Le système médical pénitentiaire est incapable de répondre comme il convient aux besoins de ces détenus en matière de santé. Les comportements de détresse et l’automutilation n’y sont pas perçus comme des syndromes pathologiques mais plutôt comme des tentatives de manipulation. Les problèmes physiques complexes n’y sont pas correctement pris en charge.

Les troubles mentaux de ces détenus n’ont guère de chances de se résorber si la situation dans laquelle ceux-ci se trouvent actuellement ne change pas. Les entretiens répétés qui ont été menés montrent que ces troubles vont très probablement continuer à s’aggraver au cours de la détention.

Les maux dont les détenus se plaignent sont très similaires à ceux que décrivent les études consacrées aux effets de la rétention administrative des étrangers. Les études en question font état d’une importante prévalence de la dépression et de l’angoisse chez ces derniers. Elles révèlent, de manière convaincante, une corrélation directe entre la durée de l’incarcération et la gravité des symptômes et prouvent que la détention est en elle-même un facteur d’aggravation des symptômes dont il s’agit. »

« A mes yeux, bon nombre des affirmations qui y sont formulées ne résistent pas à un examen rigoureux. Par exemple, après avoir analysé en détail le cas du [premier requérant], j’estime que, de manière générale, sa santé mentale n’a pas empiré – et ne s’est sans doute pas améliorée – après sa détention et son admission à l’hôpital de Broadmoor par rapport à ce qu’elle était lorsqu’il était libre. De même, il ne ressort pas de son dossier médical que son état aurait d’abord connu une rémission et se serait ensuite dégradé au cours de son hospitalisation à Broadmoor. Je considère que l’aggravation de ses symptômes à la prison de Belmarsh est due à la grève de la faim qu’il a menée et qu’il s’est comporté de manière lunatique à l’hôpital [pyschiatrique de sécurité] de Broadmoor bien qu’il eût accepté de s’alimenter. Sa conduite histrionique n’a guère varié d’un lieu de détention à l’autre. J’estime qu’il est atteint de désordres de la personnalité et que diagnostiquer chez lui un trouble dépressif majeur, une psychose ou un SPT serait inexact. En outre, ses fréquentes automutilations relèvent de la manipulation.

(...)

Je ne suis pas le seul à penser que les diagnostics des auteurs de cette étude sont erronés et j’observe ici que certains de mes confrères qui ont établi un rapport sur [le premier et le septième requérant] ont eux aussi exprimé des doutes à ce sujet. Dans ces conditions, on ne saurait affirmer, comme le fait le rapport conjoint, qu’il y a consensus. En ce qui concerne les deux détenus [les premier et septième requérants] dont j’ai étudié le cas, je constate que les symptômes qualifiés de psychotiques par certains des auteurs du rapport conjoint et dont les intéressés auraient été indemnes avant leur détention s’étaient en réalité déclarés avant l’arrestation.

L’acceptation tacite des renseignements spontanément fournis par les intéressés est l’un des aspects les plus préoccupants de ce rapport. Je relève par exemple que ses auteurs semblent tenir pour acquis que trois des détenus ont connu l’emprisonnement et la torture et se sont sentis sérieusement menacés avant d’immigrer. J’observe qu’aucun élément ne corrobore ces allégations et que rien n’a été entrepris pour les vérifier. Compte tenu de l’obligation faite aux immigrants et aux demandeurs d’asile de justifier leur demande d’accès au pays d’accueil, n’est-il pas possible, voire probable, que certains d’entre eux manquent parfois de sincérité dans leur description des épreuves endurées par le passé et des symptômes actuels dont ils se plaignent ? Il faut garder à l’esprit que les terroristes présumés contestent les soupçons pesant sur eux en dépit des preuves non confidentielles et des documents secrets qui les incriminent et qui ont été examinés au plus haut niveau. Cela ne remet-il pas en cause leur crédibilité ? »

F. La liberté conditionnelle accordée au cinquième requérant

« Nous ne pensons pas que le seuil requis pour qu’il y ait violation des droits de l’homme [du cinquième requérant] soit atteint. La jurisprudence de [la Cour européenne des droits de l’homme] insiste sur le fait qu’il se situe à un niveau élevé et précise qu’une détention ne saurait être considérée comme disproportionnée sauf lorsqu’elle peut être assimilée à un traitement contraire à l’article 3. Cela dit, nous sommes convaincus que le maintien de l’intéressé en détention violerait cette disposition. Laisser une personne en arriver à une situation où elle a besoin d’une prise en charge dans un établissement spécialisé ou de soins et d’une d’attention continus pour ne pas s’infliger des blessures peut emporter violation de l’article 8 – sauf peut-être lorsqu’il n’y a pas d’autre choix que la détention – et probablement de l’article 3. Comme nous l’avons déjà indiqué, rien ne nous force à attendre qu’une telle situation se présente. La mesure que nous prenons est légitime dès lors que nous ne doutons pas que les conditions dont elle s’accompagne suffisent à minimiser le risque que la libération [du cinquième requérant] fait courir à la sécurité de l’Etat.

Nous tenons à souligner que l’octroi d’une libération conditionnelle est exceptionnel. Nous ordonnons cette mesure seulement parce que les données médicales vont toutes dans le même sens et que la détention est à l’origine de troubles mentaux qui iront en s’aggravant. (...) »

G. Les événements consécutifs à l’arrêt rendu par la Chambre des lords le 16 décembre 2004

II. Le droit et la pratique internes pertinents

A. La rétention des personnes en instance d’expulsion avant l’adoption de la loi de 2001

B. La loi de 2000 sur le terrorisme

« (...) la réalisation ou la menace de réalisation d’un acte :

a) relevant du paragraphe 2 du présent article ;

b) visant à influencer le gouvernement ou à intimider la population ou une partie de celle-ci ; et

c) destiné à promouvoir une cause politique, religieuse ou idéologique.

a) impliquant des violences graves envers les personnes ;

b) impliquant de graves dommages aux biens ;

c) mettant en danger la vie de personnes autres que leur auteur ;

d) exposant la santé ou la sécurité de la population ou d’une partie de celle-ci à un risque grave ; ou

e) visant à compromettre ou à perturber gravement le fonctionnement d’un système électronique.

a) le terme « acte » désigne notamment les actes commis hors du territoire du Royaume-Uni ;

b) les termes « personne » et « bien » désignent respectivement toute personne et tout bien, en quelque lieu qu’ils se trouvent ;

c) le terme « population » désigne notamment la population d’un pays autre que le Royaume-Uni ; et

d) l’expression « autorités publiques » désigne les autorités publiques du Royaume‑Uni, celles des collectivités qui le composent ou celles de pays tiers.

Aux fins de la présente loi, une organisation « proscrite » est :

« 3. 1. (...)

a) une organisation figurant dans la liste établie dans l’annexe 2 à la présente loi ; ou

b) une organisation opérant sous le même nom qu’une organisation figurant dans la liste établie dans l’annexe 2.

a) ajouter le nom d’une organisation à la liste établie dans l’annexe 2 ;

b) rayer une organisation de la liste en question ;

c) modifier ladite liste d’une autre manière.

a) commet des actes terroristes ou y participe ;

b) s’apprête à recourir au terrorisme ;

c) défend ou encourage le recours au terrorisme ; ou

d) est engagée d’une autre manière dans la voie du terrorisme. »

C. La loi de 2001 relative à la sécurité et à la lutte contre la criminalité et le terrorisme

« CHAPITRE 4 – IMMIGRATION ET ASILE

Personnes soupçonnées de terrorisme international

a) de croire que la présence de cette personne sur le sol britannique représente une menace pour la sécurité nationale ; et

b) de soupçonner que cette personne est un terroriste.

a) impliquée ou ayant été impliquée dans la commission, la préparation ou l’instigation d’actes de terrorisme international ;

b) membre d’un groupe terroriste international ou appartenant à un tel groupe ; ou

c) entretenant des liens avec un groupe terroriste international.

a) soumis au contrôle ou à l’influence de personnes se trouvant hors du territoire du Royaume-Uni, et

b) soupçonné, par le ministre de l’Intérieur, d’être impliqué dans la commission, la préparation ou l’instigation d’actes de terrorisme international.

le mot « terrorisme » a le sens que lui donne l’article 1 de la loi de 2000 sur le terrorisme (c. 11), et

l’expression « personne soupçonnée de terrorisme international » désigne une personne visée par un certificat délivré en application du paragraphe 1 du présent article.

a) prendre des mesures raisonnables pour le notifier à la personne concernée ; et

b) en adresser copie à la Commission spéciale des recours en matière d’immigration.

a) des articles 25 ou 26 de la présente loi ; ou

b) de l’article 2 de la loi de 1997 sur la Commission spéciale des recours en matière d’immigration (c. 68) (recours).

a) d’un motif de droit tiré en tout ou partie d’une convention internationale ; ou

b) d’une considération d’ordre pratique (...)

(...)

e) l’adoption d’un arrêté d’expulsion (...)

23. Détention

a) d’un motif de droit tiré en tout ou partie d’une convention internationale ; ou

b) d’une considération d’ordre pratique (...)

a) le paragraphe 16 de l’annexe 2 de la loi de 1971 sur l’immigration (c. 77) (détention des personnes en instance de vérification ou d’éloignement), et

b) le paragraphe 2 de l’annexe 3 de cette loi (détention des personnes en instance d’expulsion). » Une disposition du chapitre 4 limitait la durée de validité de la loi de 2001 à cinq ans et la soumettait à une procédure de ratification annuelle par les deux chambres du Parlement.

D. La Commission spéciale des recours en matière d’immigration (« la SIAC »)

En ses passages pertinents, l’article 25 de la loi de 2001 était ainsi libellé :

« 1. Une personne soupçonnée de terrorisme international visée par un certificat délivré en application de l’article 21 peut exercer un recours contre cette mesure devant la [SIAC].

a) qu’il n’existe pas de motifs raisonnables justifiant la conviction ou les soupçons respectivement mentionnés aux alinéas a) et b) du paragraphe 1 de l’article 21 ; ou

b) que, pour quelque autre raison, il n’aurait pas dû être délivré. » Il incombait à la SIAC de procéder à un premier contrôle d’un certificat délivré en application de la loi de 2001 pour vérifier si le maintien de celui‑ci se justifiait six mois après la date de sa délivrance ou de celle de la décision statuant définitivement sur un recours dirigé contre lui. Les contrôles ultérieurs devaient être effectués tous les trois mois.

En vertu de l’article 30 de la loi de 2001, la SIAC était aussi compétente pour connaître de tout recours dirigé contre la dérogation formulée au titre de l’article 15 de la Convention.

E. Les déclarations d’incompatibilité prévues par la loi de 1998 sur les droits de l’homme

F. La loi de 2006 sur le terrorisme

G. Les considérations sur le recours au ministère d’avocats spéciaux sous l’empire de la loi de 2005 sur la prévention du terrorisme

La Chambre des lords estima, à l’unanimité, que la procédure critiquée relevait de l’article 6 de la Convention car elle avait pour objet la détermination de droits et d’obligations de caractère civil. Sur la question de la compatibilité, elle jugea, à la majorité de ses membres – la Baronne Hale, Lord Carswell et Lord Brown – que le recours au ministère d’avocats spéciaux constituait dans la plupart des cas un contrepoids suffisant au pouvoir de la ministre de l’Intérieur de refuser la communication d’éléments qu’elle entendait invoquer comme preuves de l’existence de motifs raisonnables de soupçonner l’implication passée ou présente d’une personne visée par une mesure de contrôle dans des activités à caractère terroriste, déclarant cependant que chaque affaire méritait un examen individuel. La Baronne Hale s’exprima ainsi :

« 65. (...) Tout dépend des caractéristiques de l’affaire, notamment des mesures que l’on a prises pour informer l’individu faisant l’objet de la mesure de contrôle critiquée, du contenu des griefs formulés contre lui de manière à lui permettre de deviner sur quelles informations ils sont fondés, de la manière dont on a résumé les pièces confidentielles à charge sans révéler les noms, les dates et les lieux pertinents, de la nature et du contenu des éléments non communiqués, de la question de savoir si l’avocat spécial a pu les contester efficacement dans l’intérêt de la personne concernée et de ce que leur communication aurait changé. L’on doit prendre en compte l’ensemble de ces facteurs pour juger si la personne visée par la mesure litigieuse s’est vu offrir « une véritable possibilité de contester les faits » qui l’ont motivée.

Lord Carswell formula l’observation suivante :

« L’éventail des situations dans lesquelles la ministre de l’Intérieur peut s’appuyer sur des éléments confidentiels est très large. A l’une de ses extrémités se trouveraient les affaires où les accusations portées contre les individus soumis à une mesure de contrôle se fonderaient exclusivement sur des informations confidentielles dont ils ne pourraient prendre connaissance, même sous une forme résumée, et auxquelles les avocats spéciaux ne seraient pas en mesure d’opposer une défense efficace faute de pouvoir obtenir des instructions suffisantes de leurs clients. A son autre extrémité se trouveraient les affaires où les éléments secrets n’auraient qu’une portée probatoire très limitée ou ne serviraient qu’à corroborer des documents non confidentiels convaincants, la présentation d’une défense efficace ne se heurtant alors à aucune difficulté. Entre ces deux extrêmes, il existe une infinie variété de situations possibles. L’équilibre entre les éléments non confidentiels et les pièces secrètes ainsi que leur valeur probatoire respective varient d’une affaire à une autre. Dans certains cas, les avocats spéciaux peuvent se faire une idée suffisamment précise de la manière dont ils doivent traiter les informations secrètes en l’absence d’instructions directes de la part des personnes qu’ils défendent. C’est aux juges qu’il incombe d’examiner et d’apprécier ces questions lorsqu’ils sont appelés à vérifier si les individus sous le coup d’une mesure de contrôle ont bénéficié d’un procès équitable. Cette appréciation dépend (...) des circonstances de la cause. Le magistrat qui a eu connaissance des pièces tant confidentielles que non confidentielles et qui a bénéficié du concours des avocats spéciaux est mieux placé que quiconque pour en juger. Cela étant, j’estime qu’il convient d’accorder le poids qu’il mérite à l’intérêt public légitime poursuivi par un refus de communication de pièces fondé sur des motifs valables de sécurité nationale et que cela justifie l’obligation – plutôt lourde – mise à la charge des personnes faisant l’objet d’une mesure de contrôle de prouver l’existence d’une violation de l’article 6 [de la Convention]. Les tribunaux ne doivent pas se montrer trop enclins à considérer le désavantage que constitue pour les personnes soumises à pareille mesure la non-communication des pièces en question comme une atteinte à l’article 6. »

Lord Brown s’exprima ainsi :

« Aussi exceptionnelles soient-elles, on ne peut exclure que se présentent des situations où, en dépit des efforts déployés par tous les intervenants pour rédiger, anonymiser et résumer les pièces pertinentes, la communication aux suspects d’informations en quantité suffisante pour qu’ils puissent contester utilement les accusations portées contre eux par la ministre de l’Intérieur sera tout simplement impossible. Sauf à avoir la quasi-certitude qu’aucune contestation n’aurait eu la moindre chance de prospérer (conclusion que je crois difficile mais non impossible à établir), le juge confronté à ce type de situation doit conclure que l’adoption ou, selon le cas, la confirmation d’une mesure de contrôle est profondément injuste pour le suspect. En bref, un suspect placé dans ce genre de situation ne se verrait même pas accorder « en suffisance (...) le bénéfice des règles de procédure » (Chahal, [précité], § 131) malgré le ministère d’un avocat spécial ; [son] droit [à un procès équitable] s’en trouve[rait] atteint dans sa substance même (Tinnelly & Sons Ltd et autres et McElduff et autres c. Royaume-Uni, [10 juillet 1998], § 72, [Recueil 1998-IV]). »

Lord Bingham suivit une approche différente – mais non divergente – de celle de la majorité. Il estima qu’il s’imposait de procéder à une appréciation globale du procès et de rechercher si le recours à une procédure donnée avait été profondément injuste pour la personne placée sous contrôle, ajoutant que le ministère d’un avocat spécial était de nature à renforcer les garanties procédurales accordées à celle-ci mais qu’il ne pouvait compenser entièrement les graves inconvénients découlant pour elle de l’ignorance des éléments à charge et de son inaptitude corrélative à donner des instructions utiles à l’avocat en question.

Se démarquant de la majorité, Lord Hoffmann considéra pour sa part que, dès lors que le juge du fond estimait la communication de certaines pièces contraire à l’intérêt public, le ministère d’un avocat spécial constituait une garantie suffisante pour la personne soumise à une mesure de contrôle et que la procédure ne pouvait jamais passer pour contraire à l’article 6 de la Convention dans cette hypothèse.

[Extraits du sommaire de l’arrêt]

« 1) Pour statuer sur la question de savoir si la conduite d’une audience selon les modalités prévues à l’article 3 § 10 de la loi de 2005 a violé les droits qu’un individu placé sous contrôle tire de l’article 6 [de la Convention], il faut rechercher si, considérée dans son ensemble, l’audience a été fondamentalement inéquitable pour celui-ci, ou si le bénéfice des règles de procédure ne lui a pas été accordé en suffisance, ou s’il a été porté atteinte à la substance même de son droit à un procès équitable. Plus généralement, il faut se demander si le procès a été pour lui profondément injuste. 2) Tout doit être entrepris pour fournir à l’individu en question autant d’informations que possible sur les accusations portées contre lui et les éléments à charge, le cas échéant sous une forme résumée. 3) Lorsque des motifs de sécurité nationale s’opposent à ce que l’ensemble des allégations et éléments retenus contre l’intéressé lui soient communiqués d’emblée, il doit se voir accorder l’assistance d’un avocat spécial. En pareil cas, les principes énumérés ci-après trouvent à s’appliquer. 4) L’absence de communication à la personne placée sous contrôle d’un minimum incompressible d’accusations et de preuves à charge ne confère pas ipso facto à l’audience un caractère inéquitable. Dans les cas où pareille communication est possible, la fourniture à l’intéressé d’informations aussi succinctes que celles communiquées dans l’affaire AF – informations vraiment très sommaires – peut être considérée comme suffisante, eu égard aux circonstances de l’espèce, pour atteindre le minimum en question. 5) Pour répondre à la question de savoir si une audience a été inéquitable, il échet de tenir compte de toutes les caractéristiques de l’affaire, notamment de sa nature, des mesures que l’on a prises pour informer l’individu placé sous contrôle du contenu des griefs formulés contre lui de manière à lui permettre de deviner sur quelles informations ils sont fondés, de la façon dont on a résumé les pièces confidentielles à charge sans révéler les noms, les dates et les lieux pertinents, de la nature et du contenu des éléments tenus secrets, de l’efficacité avec laquelle l’avocat spécial a pu les contester au nom de l’intéressé et de ce que leur communication aurait changé ou aurait pu changer. 6) Lorsqu’ils sont appelés à rechercher si la divulgation de renseignements à des personnes placées sous contrôle aurait pu conduire à une conclusion différente sur la question de l’existence de motifs raisonnables propres à justifier les soupçons d’implication passée ou présente de celles-ci dans des activités terroristes, il incombe aux tribunaux de tenir pleinement compte des difficultés auxquelles les intéressées ainsi que les avocats spéciaux ont été confrontés et d’avoir égard à l’ensemble des circonstances de la cause en s’interrogeant notamment sur les conséquences qu’auraient pu avoir la communication d’une information quelconque ainsi que sur le point de savoir si les avocats spéciaux ont pu travailler efficacement. La manière dont il convient d’aborder chaque paramètre et le poids qu’il faut lui accorder dépendent des circonstances de la cause. 7) Il n’existe pas de règle d’airain en la matière. L’appréciation de l’équité est une question qui relève par essence du rôle du juge, dont la décision échappe à l’intervention de la Cour d’appel, sauf cas exceptionnel. »

III. Les commentaires internes et internationaux du chapitre 4 de la loi de 2001

A. Le Comité Newton

« De nombreux indices montrent que ce n’est plus le cas aujourd’hui. L’exemple des Britanniques auteurs de l’attentat-suicide à la bombe commis à Tel-Aviv en mai 2003, celui de Richard Reid (« le terroriste à la chaussure ») et de récentes arrestations révèlent que des citoyens britanniques peuvent représenter une réelle menace. L’année dernière, près de 30 % des suspects tombant sous le coup de la loi de 2000 sur le terrorisme étaient des Britanniques. On nous a indiqué que près de la moitié des individus intéressant les autorités en raison de leur implication présumée dans le terrorisme international sont des ressortissants britanniques. »

Il estima que ces informations fournissaient non seulement des arguments de principe défavorables aux dispositions discriminatoires, mais aussi la démonstration de la relative inefficacité de celles-ci en matière de lutte contre la menace terroriste. En conséquence, il recommanda l’adoption d’urgence d’une loi qui répondrait à cette menace sans établir de discrimination fondée sur la nationalité et qui ne nécessiterait pas de dérogation à l’article 5 de la Convention.

« Il serait certes possible de conférer aux autorités de nouveaux pouvoirs qui leur permettraient d’incarcérer des citoyens britanniques pouvant être impliqués dans le terrorisme international, mais il s’agirait là d’une décision aux conséquences très graves. Le Gouvernement estime que de tels pouvoirs, draconiens, seraient difficiles à justifier. L’expérience montre que cette approche est dangereuse et qu’elle est susceptible de nuire à la cohésion de la société, et donc d’affaiblir le soutien de toutes les composantes de celle-ci, dont nous avons tant besoin pour lutter contre la menace terroriste. »

Le Gouvernement indiqua en outre qu’il travaillait sur des projets d’accords-cadres avec des pays susceptibles d’accueillir des personnes soupçonnées de terrorisme sous le coup d’une mesure d’expulsion.

B. La Commission parlementaire mixte sur les droits de l’homme

« 38. Deuxièmement, en renvoyant à des dispositions du droit des étrangers pour autoriser l’incarcération des terroristes internationaux présumés, le projet de loi risque d’instaurer une discrimination, relativement au placement en détention sans inculpation, entre les terroristes internationaux présumés soumis à la police des étrangers et ceux qui jouissent du droit inconditionnel de demeurer au Royaume-Uni. Nous craignons qu’il n’en résulte une discrimination fondée sur la nationalité dans l’exercice du droit à la liberté. En l’absence de justification objective, raisonnable et proportionnée, cette situation pourrait conduire à des actes contraires à l’article 5 de la Convention, pris isolément ou combiné avec l’article 14, lequel garantit le droit à la non‑discrimination dans la jouissance des droits conventionnels. Elle pourrait aussi porter atteinte aux droits à la non-discrimination et à la liberté respectivement consacrés par les articles 26 et 9 du [Pacte international relatif aux droits civils et politiques] (« PIDCP »).

Dans son sixième rapport sur la session 2003-2004, daté du 23 février 2004, cette commission mixte se déclara profondément préoccupée « par les incidences sur les droits de l’homme du rattachement du pouvoir de détention au droit des étrangers plutôt qu’à la législation antiterroriste » et signala que « le chapitre 4 [de la loi de 2001] risquait fort de violer le droit à la non-discrimination garanti par l’article 14 de la Convention ». Après la publication du rapport du Comité Newton et celle du document de réflexion du ministre de l’Intérieur en réponse, la commission mixte revint sur cette question dans son dix-huitième rapport sur la session 2003-2004, daté du 21 juillet 2004, dont les paragraphes 42 à 44 se lisent ainsi :

« 42. Le document de réflexion rejette la recommandation figurant dans le rapport Newton selon laquelle les nouvelles dispositions législatives à prévoir en remplacement du chapitre 4 [de la loi de 2001] devraient s’appliquer également à toutes les personnes placées sous la juridiction du Royaume-Uni quelle que soit leur nationalité, y compris aux ressortissants britanniques. Le gouvernement s’y déclare convaincu que la distinction critiquée entre les ressortissants étrangers et les citoyens britanniques est légitime, leurs droits et devoirs respectifs n’étant pas identiques.

C. Le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (le CPT)

« Les constatations faites en 2004 mettent en effet en évidence un important malaise dans la gestion de cette catégorie de détenus, emprisonnés sans réelle perspective de mise en liberté et sans accompagnement pour contrecarrer les effets délétères de cette forme particulière de détention. Elles montrent aussi les limites de la capacité d’adaptation du système pénitentiaire face à une tâche difficilement compatible avec sa mission. L’objectif annoncé, dans la réponse au rapport du CPT sur sa visite de février 2002, d’entreprendre l’élaboration d’une stratégie afin de permettre au service pénitentiaire de gérer de la façon la plus appropriée possible la prise en charge et la détention des personnes détenues en vertu de la loi de 2001, n’a pas été atteint.

Deux années après la visite que le CPT avait consacrée à ces détenus, nombreux étaient ceux qui se trouvaient dans un mauvais état de santé psychique général résultant de leur détention, et, pour certains aussi, en mauvais état de santé physique. Pour une grande majorité des personnes détenues en vertu de [la loi de 2001], la détention a provoqué des troubles psychiatriques et, pour ceux d’entre eux qui avaient souffert par le passé d’expériences traumatisantes, voire avaient été torturés, elle a clairement ravivé l’expérience, entraînant même des rechutes graves de troubles psychiatriques antérieurs. Le traumatisme lié à la détention est d’autant plus préjudiciable à l’état de santé de ces détenus qu’il se double d’une absence de contrôle lié au caractère indéterminé de la détention, aux difficultés continuelles expérimentées pour contester leur détention et l’ignorance dans laquelle ils sont laissés des preuves retenues contre eux pour la certification et/ou le maintien de celle-ci comme personnes suspectées de terrorisme international. Pour certains d’entre eux leur situation lors de la visite pourrait être considérée comme s’apparentant à un traitement inhumain et dégradant. » (traduction non officielle)

[Traduction du greffe de la Cour]

« Le gouvernement respecte les conclusions auxquelles les délégués [du CPT] sont parvenus sur la foi des constatations qu’ils ont opérées le jour de leur visite, mais rejette catégoriquement la thèse selon laquelle les personnes détenues [en application de la loi de 2001] auraient subi, à un moment quelconque de leur incarcération, un traitement « inhumain ou dégradant » pouvant passer pour une violation des obligations internationales souscrites par le Royaume-Uni en matière de droits de l’homme. Il affirme avec force que les intéressés ont en toutes circonstances bénéficié de soins et de traitements appropriés à Belmarsh et qu’ils se sont vu offrir une assistance médicale complète – sur le plan tant psychologique que physique – par le personnel soignant et les médecins de cet établissement. Il admet que les individus en question ont eu un parcours difficile avant leur incarcération, mais récuse l’affirmation selon laquelle « la détention a provoqué des troubles psychiatriques ». Les désordres mentaux dont souffraient certains de ces prisonniers avant leur incarcération ne les ont pas empêchés de se livrer aux activités pour lesquelles ils ont fait l’objet d’un certificat et ont été placés en détention. Les problèmes psychiques dont un individu peut être affligé n’éliminent pas la menace qu’il peut représenter pour la sécurité nationale.

(...)

Le gouvernement s’élève contre la thèse selon laquelle les personnes incarcérées [sur le fondement de la loi de 2001] n’avaient aucune perspective de libération. (...)

(...)

La SIAC et les autres juridictions n’ont jamais déclaré que les conditions de détention critiquées emportaient violation de l’obligation absolue imposée au gouvernement par l’article 3 [de la Convention]. Compte tenu des importantes garanties judiciaires dont les détenus bénéficiaient, le gouvernement estime qu’il n’aurait pas pu les maintenir en détention si les pouvoirs dont il était investi avaient porté atteinte, d’une manière ou d’une autre, aux droits des intéressés au titre de cette disposition. Suggérer le contraire, c’est faire fi des multiples voies d’accès au système judiciaire britannique ouvertes aux détenus et de l’obligation impérative imposée à la justice de les protéger contre de pareils manquements. »

D. Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe

« Tout en reconnaissant l’obligation des gouvernements de protéger leurs citoyens contre la menace terroriste, le commissaire est d’avis que la mise en garde générale contre un risque accru d’activité terroriste après le 11 septembre 2001 ne peut pas en soi être suffisante pour justifier la dérogation à la Convention. Plusieurs Etats européens confrontés depuis longtemps à une activité terroriste fréquente n’ont pas jugé nécessaire de déroger aux droits de la Convention. Aucun Etat n’a jugé bon de le faire dans les circonstances actuelles. Il conviendra donc de présenter des informations détaillées mettant en évidence un danger réel et imminent qui menace la sécurité publique du Royaume-Uni. »

En ce qui concerne le régime de détention prévu par le chapitre 4 de la loi de 2001, il poursuivit ainsi :

« Ces mesures n’étant applicables qu’aux étrangers non expulsables, elles pourraient par ailleurs conduire à une justice à deux vitesses, selon laquelle des normes différentes en matière de droits de l’homme s’appliqueraient aux étrangers et aux nationaux. »
« Les activités terroristes non seulement doivent mais peuvent être combattues dans le cadre actuel du système des droits de l’homme qui permet de maintenir un équilibre, dans les questions relatives à la sécurité nationale, entre les droits individuels et l’intérêt public et prévoit le recours à des pouvoirs spéciaux proportionnés. Pour ce faire, des forces de l’ordre bien équipées, la coopération internationale et l’application effective de la loi sont nécessaires. Il y a lieu de noter, à cet égard, qu’avec la loi de 2000 sur le terrorisme (...), le Royaume-Uni dispose déjà de l’une des législations anti-terroristes les plus fermes et les plus complètes d’Europe. »

E. Le Comité des Nations unies pour l’élimination de la discrimination raciale

« 17. Le comité est profondément préoccupé par les dispositions de la loi [de 2001] qui prévoit la détention sans inculpation ou jugement de non-ressortissants soupçonnés d’activités en relation avec le terrorisme en instance d’expulsion du Royaume-Uni.

Tout en prenant acte des préoccupations de l’Etat partie en matière de sécurité nationale, le comité lui recommande de parvenir à un équilibre entre ces préoccupations d’une part et la protection des droits de l’homme et ses obligations juridiques internationales de l’autre. A ce propos, l’attention de l’Etat partie est appelée sur la déclaration du comité en date du 8 mars 2002, dans laquelle il souligne l’obligation incombant aux Etats de veiller à ce que « les mesures prises pour lutter contre le terrorisme n’aient pas pour but ou pour effet d’entraîner une discrimination fondée sur la race, la couleur, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique. »

IV. LES Autres documents pertinents du Conseil de l’Europe

A. La Résolution (2002)1271 sur la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

« Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, les Etats membres du Conseil de l’Europe ne devraient pas introduire des dérogations à la Convention européenne des droits de l’homme. »

Au paragraphe 12 de cette résolution, elle appela les Etats membres à :

« (...) s’abstenir de faire usage de l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme pour limiter les droits et libertés garantis par l’article 5 de la Convention (droit à la liberté et à la sûreté). »

Aucun autre Etat membre du Conseil de l’Europe que le Royaume-Uni ne dérogea à l’article 5 § 1 au lendemain du 11 septembre 2001.

B. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe

I. Obligation des Etats de protéger toute personne contre le terrorisme

« Les Etats ont l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour protéger les droits fondamentaux des personnes relevant de leur juridiction à l’encontre des actes terroristes, tout particulièrement leur droit à la vie. Cette obligation positive justifie pleinement la lutte des Etats contre le terrorisme, dans le respect des présentes lignes directrices. »

II. Interdiction de l’arbitraire

« Les mesures prises par les Etats pour lutter contre le terrorisme doivent respecter les droits de l’homme et le principe de la prééminence du droit, en excluant tout arbitraire ainsi que tout traitement discriminatoire ou raciste, et faire l’objet d’un contrôle approprié. »

C. La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)

« (...) d’examiner la législation et les réglementations adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme pour s’assurer qu’elles n’établissent pas de discrimination directe ou indirecte contre des personnes ou groupes de personnes, notamment pour des motifs de « race », de couleur, de langue, de religion, de nationalité ou d’origine nationale ou ethnique, et d’abroger toute législation discriminatoire de ce type ».

V. LA NOTION DE « DANGER PUBLIC » AU REGARD DE L’ARTICLE 4 DU PACTE INTERNATIONAL RELATIF AUX DROITS CIVILS ET POLITIQUES (« PIDCP »)

« Dans le cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation et est proclamé par un acte officiel, les Etats parties au présent pacte peuvent prendre, dans la stricte mesure où la situation l’exige, des mesures dérogeant aux obligations prévues dans le présent pacte, sous réserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international et qu’elles n’entraînent pas une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l’origine sociale. »

Au printemps 1984, trente et un spécialistes du droit international se réunirent à Syracuse (Italie) pour débattre entre autres de cette disposition, à l’invitation de la Commission internationale de juristes, de l’Association internationale de droit pénal, de l’association américaine pour la Commission internationale de juristes, de l’Institut Urban Morgan des droits de l’homme et de l’Institut international des hautes études en sciences criminelles. Insérés sous la rubrique intitulée « danger public exceptionnel qui menace l’existence de la nation », les paragraphes 39 et 40 des « Principes de Syracuse concernant les dispositions du PIDCP qui autorisent des restrictions ou des dérogations » énoncent :

« 39. Un Etat partie ne peut prendre des mesures dérogeant à ses obligations en vertu du Pacte international relatif aux droits civils et politiques conformément à l’article 4 (ci-après qualifiées de « mesures de dérogation ») que lorsqu’il est confronté à une situation qui constitue un danger exceptionnel et actuel ou imminent menaçant l’existence de la nation. Une menace à l’existence de la nation doit :

a) être dirigée contre l’ensemble de la population et contre la totalité ou une partie du territoire de l’Etat ; et

b) menacer l’intégrité physique de la population, l’indépendance politique ou l’intégrité territoriale de l’Etat ou l’existence ou les fonctions essentielles des institutions qui sont indispensables pour assurer le respect et protéger les droits reconnus par le Pacte.

Le paragraphe 54 des principes en question est ainsi rédigé :

« 54. Le principe de la stricte nécessité doit être appliqué de manière objective. Chaque mesure doit être dirigée contre un danger réel, manifeste, présent ou imminent et ne peut être imposée par simple crainte d’un danger potentiel. »
« Les mesures dérogeant aux dispositions du pacte doivent avoir un caractère exceptionnel et provisoire. »

VI. LES Autres documents relatifs à la non-divulgation de preuves dans des affaires de sécurité nationale

« Dernier élément, qui n’est toutefois pas le moindre, une audition équitable suppose que l’intéressé soit informé des allégations formulées contre lui et ait la possibilité d’y répondre. »

Aux paragraphes 57-58 de l’arrêt en question, elle précisa que ce droit n’était pas absolu et qu’il pouvait être limité par des considérations de sécurité nationale. Toutefois, elle poursuivit ainsi au paragraphe 64 de l’arrêt :

« (...) le juge n’est pas en mesure de compenser l’absence d’examen éclairé, de contestation et de contre‑preuve par une personne qui serait au fait de la cause. Or, pareil examen est précisément ce que requiert le principe selon lequel une personne dont la liberté est en jeu doit savoir ce qu’on lui reproche. En l’espèce, ce principe n’a pas été simplement restreint, il a été vidé de sa substance. Comment peut-on réfuter des allégations dont on ignore tout ? »
« Au vu de ce qui précède, nous concluons qu’un citoyen détenu qui souhaite contester la mesure le désignant comme un combattant ennemi doit recevoir communication des faits sur lesquels cette mesure est fondée et se voir offrir une réelle possibilité de réfuter les allégations factuelles du gouvernement devant un organe décisionnel neutre [référence jurisprudentielle]. « Le contenu essentiel du volet procédural du procès équitable est défini depuis plus d’un siècle : les justiciables dont les intérêts sont mis en cause ont le droit d’être entendus. Pour exercer ce droit, ils doivent au préalable se voir notifier [les faits qu’on leur reproche] (...) ». Les garanties constitutionnelles ne doivent pas être affaiblies. »

EN DROIT

I. SUR les violations alléguées de l’article 3 de la Convention et de l’article 13 combiné avec l’article 3

« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »

Ils se plaignent en outre d’avoir été privés d’un recours effectif pour leurs griefs tirés de l’article 3, au mépris de l’article 13 de la Convention, lequel est ainsi libellé :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

A. Thèses des comparants

B. Appréciation de la Cour

L’article 13 visant à garantir l’existence d’un recours interne au moyen duquel on puisse faire valoir un « grief défendable » fondé sur la Convention (voir, par exemple, Ramirez Sanchez c. France [GC], no 59450/00, § 157, CEDH 2006-IX), le grief de l’intéressé tiré de cette disposition est lui aussi manifestement dépourvu de fondement.

Il s’ensuit que les deux moyens soulevés par le deuxième requérant doivent être déclarés irrecevables.

a) Principes généraux

b) Application des principes précités aux faits de l’espèce

II. sur la violation alléguée de l’article 5 § 1 de la Convention

Toutefois, dans ses observations à la Grande Chambre présentées le 11 février 2008, il a annoncé, pour la première fois, son intention de plaider que la détention des requérants ne pouvait en aucun cas être considérée comme contraire à l’article 5 § 1 car la dérogation notifiée par le Royaume‑Uni au titre de l’article 15 était valide.

« 1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales :

(...)

f) s’il s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne (...) contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours. L’article 15 de la Convention énonce :

« 1. En cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la (...) Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international.

A. Thèses des parties

B. Appréciation de la Cour

a) Sur la régularité de la détention des requérants au regard de l’article 5 § 1 f) de la Convention

b) Sur la validité de la dérogation du Royaume-Uni aux obligations découlant de l’article 5 § 1 de la Convention i. L’approche de la Cour

Les Etats ne jouissent pas pour autant d’un pouvoir illimité en ce domaine. La Cour a compétence pour décider, notamment, s’ils ont excédé la « stricte mesure » des exigences de la crise. La marge nationale d’appréciation s’accompagne donc d’un contrôle européen. Quand elle exerce celui-ci, la Cour doit en même temps attacher le poids qui convient à des facteurs pertinents tels que la nature des droits touchés par la dérogation, la durée de l’état d’urgence et les circonstances qui l’ont créé (Irlande c. Royaume-Uni, précité, § 207, Brannigan et McBride c. Royaume-Uni, 26 mai 1993, § 43, série A no 258-B, et Aksoy, précité, § 68).

ii. Sur l’existence d’un « danger public menaçant la vie de la nation »

iii. Sur la question de savoir si les mesures litigieuses étaient strictement exigées par la situation

III. sur la violation alléguée de l’article 5 § 1 de la Convention combiné avec l’article 14

L’article 14 est ainsi libellé :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

IV. sur la violation alléguée de l’article 5 § 4 de la Convention

« Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale. »

Le Gouvernement nie qu’il y ait eu violation de cette disposition.

A. Thèses des parties

B. Appréciation de la Cour

a) Principes jurisprudentiels applicables

« La Cour attache de l’importance au fait que, comme les amici curiae l’ont signalé dans le contexte de l’article 13 (...), au Canada, une forme plus efficace de contrôle juridictionnel a été mise au point pour les affaires de ce genre. Cela illustre bien l’existence de techniques permettant de concilier, d’une part, les soucis légitimes de sécurité quant à la nature et aux sources de renseignements et, de l’autre, la nécessité d’accorder en suffisance au justiciable le bénéfice des règles de procédure. »

b) Application des principes précités aux faits de l’espèce

V. sur la violation alléguée de l’article 5 § 1 de la Convention combiné avec l’article 13

VI. sur la violation alléguée de l’article 5 § 5 de la Convention

« Toute personne victime d’une arrestation ou d’une détention dans des conditions contraires aux dispositions de cet article a droit à réparation. »

A. Sur la recevabilité

B. Sur le fond

VII. sur la violation alléguée de l’article 6 de la Convention

« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.

VIII. sur l’application de l’article 41 de la Convention

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

Le Gouvernement considère pour sa part que l’octroi d’une satisfaction équitable n’est ni nécessaire ni approprié en l’espèce.

A. Dommage

B. Frais et dépens

C. Intérêts moratoires

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

a) pour tout dommage matériel ou moral, 3 900 EUR (trois mille neuf cents euros) aux premier, troisième et sixième requérants, 3 800 EUR (trois mille huit cents euros) au septième requérant, 3 400 EUR (trois mille quatre cents euros) aux cinquième et neuvième requérants, 2 800 EUR (deux mille huit cents euros) au huitième requérant, 2 500 EUR (deux mille cinq cents euros) au dixième requérant, et 1 700 EUR (mille sept cents euros) au onzième requérant ;

b) aux requérants conjointement, 60 000 EUR (soixante mille euros) pour frais et dépens ;

c) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage (paragraphes 249-257) ;

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 19 février 2009.

Michael O’Boyle Jean-Paul Costa

Greffier adjoint Président

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