11 giugno 2009 (*1)
«Politica agricola comune — Carni bovine — Regolamento (CE) n. 795/2004 — Art. 3 bis — Sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti — Pagamento unico — Determinazione dell’importo di riferimento — Riduzioni ed esclusioni»
Nel procedimento C-170/08,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi), con decisione 16 aprile 2008, pervenuta in cancelleria il 23 aprile 2008, nella causa
H. J. Nijemeisland
contro
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dal sig. M. Ilešič, presidente di sezione, dai sigg. A. Tizzano e A. Borg Barthet (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
1La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 3 bis del regolamento (CE) della Commissione 21 aprile 2004, n. 795, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori ( GU L 141, pag. 1 ), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 29 ottobre 2004, n. 1974 ( GU L 345, pag. 85 ; in prosieguo: il «regolamento n. 795/2004»).
2Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia pendente tra il sig. Nijemeisland ed il Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro dell’Agricoltura, della Natura e della Qualità degli alimenti, in prosieguo: il «Ministro»), in merito alla determinazione di un pagamento unico fondato sul regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1782, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 ( GU L 270, pag. 1 ).
Contesto normativo
3Il regolamento n. 1782/2003 istituisce, in particolare, un regime di sostegno al reddito degli agricoltori. Tale regime è designato, all’art. 1, secondo trattino, di tale regolamento, come il «regime unico di pagamento». Tale regime forma oggetto del Titolo III di detto regolamento.
4L’art. 33, n. 1, del regolamento n. 1782/2003 elenca le situazioni in cui gli agricoltori possono ricorrere al regime di pagamento unico.
5Tale art. 33, n. 1, lett. a), ha il seguente tenore letterale:
«Ammissibilità
1Possono beneficiare del regime di pagamento unico gli agricoltori che:
6L’importo del pagamento unico, chiamato «importo di riferimento» è calcolato in base al metodo previsto all’art. 37 di detto regolamento.
7L’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003 dispone quanto segue:
«L’importo di riferimento è la media triennale degli importi dei pagamenti complessivamente percepiti da un agricoltore nel quadro dei regimi di sostegno di cui all’allegato VI, calcolata e adattata a norma dell’allegato VII, per ogni anno civile del periodo di riferimento di cui all’articolo 38.
(…)».
8Il periodo di riferimento menzionato agli artt. 33, n. 1, e 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003 è definito all’art. 38 di tale regolamento, il quale recita:
«Periodo di riferimento
Il periodo di riferimento comprende gli anni civili 2000, 2001 e 2002».
9L’art. 39 del medesimo regolamento così dispone:
«In caso di applicazione degli articoli 3 e 4 del regolamento (CE) n. 1259/1999 durante il periodo di riferimento, gli importi di cui all’allegato VII sono quelli che sarebbero stati erogati prima dell’applicazione di detti articoli».
10Il regolamento n. 795/2004 contiene disposizioni di attuazione del regime di pagamento unico previsto dal regolamento n. 1782/2003. L’art. 3 bis di tale regolamento n. 795/2004 precisa nei termini seguenti le modalità di calcolo previste all’art. 37 del regolamento n. 1782/2003:
«Ettari determinati e animali accertati
Fatta salva l’applicazione dell’allegato VII del regolamento (CE) n. 1782/2003, il numero di ettari o di animali a fronte del quale un pagamento diretto è o dovrebbe essere stato concesso durante il periodo di riferimento da prendere in considerazione ai fini del calcolo dell’importo di riferimento di cui all’articolo 37, paragrafo 1, del medesimo regolamento, corrisponde al numero di ettari determinati e di animali accertati ai sensi dell’articolo 2, lettere r) e s), del regolamento (CE) n. 2419/2001, per ciascun pagamento diretto di cui all’allegato VI del regolamento (CE) n. 1782/2003».
11Il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 1974/2004 ha il seguente tenore letterale:
«A norma dell’articolo 2, lettera e), del regolamento (CE) n. 1782/2003, i pagamenti relativi ad un determinato periodo di riferimento sono quelli corrisposti o da corrispondere nello stesso periodo. L’allegato VII precisa che è opportuno tener conto delle riduzioni derivanti dall’applicazione di superfici di base, di massimali o di altre limitazioni quantitative. Ai fini della chiarezza, è pertanto opportuno precisare che le riduzioni e le esclusioni ai sensi del regolamento (CE) n. 2419/2001 della Commissione non vanno prese in considerazione per tutti i pagamenti diretti di cui all’allegato VI del regolamento (CE) n. 1782/2003, onde evitare che dette riduzioni e esclusioni applicate nello stesso periodo si ripetano. Occorre pertanto tener conto del numero di animali e di ettari determinati al momento in cui sono stati fissati i diritti all’aiuto, fatti salvi ulteriori controlli e l’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio».
12Le nozioni di «ettari determinati» e di «animali accertati» previste dal regolamento n. 795/2004 sono definite all’art. 2, lett. r) e s), del regolamento (CE) della Commissione 11 dicembre 2001, n. 2419, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio ( GU L 327, pag. 11 ). Le definizioni di cui trattasi sono redatte nei termini seguenti:
«r)
“superficie determinata”: la superficie in ordine alla quale sono soddisfatte tutte le condizioni regolamentari per la concessione degli aiuti;
13L’art. 23, n. 1, del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1254, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine ( GU L 160, pag. 21 ) dispone quanto segue:
«Qualora la presenza di residui di sostanze vietate a norma della direttiva 96/22/CE [(GU L 125, pag. 3)] del Consiglio o di residui di sostanze autorizzate in base a tale direttiva ma utilizzate illecitamente sia riscontrata, in base alle pertinenti disposizioni della direttiva 96/23/CE [(GU L 125, pag. 10)] del Consiglio, in un animale appartenente all’allevamento bovino di un produttore, o qualora una sostanza o un prodotto non autorizzati, o una sostanza o un prodotto autorizzati a norma della direttiva 96/22/CE, ma detenuti illecitamente, siano rinvenuti nell’azienda di tale produttore sotto qualsiasi forma, quest’ultimo è escluso, per l’anno civile dell’accertamento, dal beneficio degli importi previsti dalle disposizioni della presente sezione.
In caso di recidiva il periodo di esclusione può, secondo la gravità dell’infrazione, essere prolungato fino a 5 anni a decorrere dall’anno di accertamento della recidiva».
14Il regolamento sulla politica agricola comune — aiuti 2006 (Regeling GLB-inkomenssteun 2006) contiene norme di attuazione, segnatamente, del regolamento n. 1782/2003.
15Nel 2000, l’Algemene Inspectiedienst (Servizio ispettivo generale del Ministero dell’Agricoltura), ha svolto un controllo presso il sig. Nijemeisland. Tale controllo ha consentito di evidenziare, nell’azienda del ricorrente, la presenza di clenbuterol nell’urina di tre bovini.
16Il clenbuterol è una sostanza vietata dalla direttiva del Consiglio 29 aprile 1996, 96/23/CE, concernente le misure di controllo su talune sostanze e sui loro residui negli animali vivi e nei loro prodotti e che abroga le direttive 85/358/CEE e 86/469/CEE e le decisioni 89/187/CEE e 91/664/CEE ( GU L 125, pag. 10 ).
17Con decisione 6 luglio 2001, conformemente al regolamento sui sussidi CE per il bestiame (Regeling dierlijke EG-premies), il Ministro ha escluso il sig. Nijemeisland, per il 2000, dal beneficio dell’aiuto, in quanto non aveva «animali accertati» per l’anno controverso. La ragione di tale assenza di animali accertati era che il sig. Nijemeisland era stato escluso dal beneficio dei sussidi versati per il manzo, conformemente all’art. 23, n. 1, del regolamento n. 1254/1999. Il numero di manzi accertati per il 2000 è quindi stato fissato a zero.
18Il sig. Nijemeisland ha presentato un reclamo avverso la decisione 6 luglio 2001. Il reclamo è stato dichiarato infondato con decisione 27 marzo 2002, che non ha formato oggetto di ricorso da parte del sig. Nijemeisland.
19Con decisione 29 agosto 2006, conformemente al regolamento n. 1782/2003, il Ministro ha fissato l’importo del pagamento unico dovuto al sig. Nijemeisland. A tal fine, il Ministro si è basato, per il calcolo previsto all’art. 37, n. 1, di tale regolamento, su un numero di manzi accertati pari a zero per l’anno di riferimento 2000.
20Il 26 settembre 2006 il sig. Nijemeisland ha presentato un reclamo avverso la decisione 29 agosto 2006. Uno dei motivi fatti valere a sostegno del suo reclamo era che il Ministro aveva erroneamente ritenuto che il sig. Nijemeisland non avesse avuto per il 2000 alcun manzo accertato. Il sig. Nijemeisland ha altresì fatto valere la «forza maggiore» ai sensi dell’art. 40 del regolamento n. 1782/2003.
21Con decisione 21 novembre 2006 il Ministro ha dichiarato infondato il reclamo del sig. Nijemeisland. Quest’ultimo ha quindi proposto un ricorso avverso tale decisione 21 novembre 2006 dinanzi al giudice del rinvio, il quale ha constatato che la decisione 27 marzo 2002 era divenuta definitiva e che il motivo fondato sulla forza maggiore non poteva essere accolto, data la scadenza del termine.
22Di conseguenza, il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’art. 3 bis del regolamento (CE) n. 795/2004, in combinato disposto con l’art. 2, lett. r) e s), del regolamento (CE) n. 2419/2001, debba essere interpretato nel senso che esso è inteso solo ad evitare che una riduzione o un’esclusione, applicate in forza del disposto del regolamento (CE) n. 2419/2001, riceva un carattere permanente, oppure se esso trova applicazione anche nel caso di riduzioni o esclusioni applicate in forza di altri regolamenti».
23Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente alla Corte se l’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004 debba essere interpretato nel senso che le riduzioni e le esclusioni fondate sul regolamento n. 1254/1999 non devono essere prese in considerazione nel calcolo previsto all’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003.
24Il governo dei Paesi Bassi fa valere la mancanza di indizi sufficienti per consentire di sostenere un’interpretazione più estensiva dell’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004. Pertanto, la soluzione della questione proposta dovrebbe essere che tale articolo deve essere interpretato nel senso che una riduzione o un’esclusione applicata sulla base delle disposizioni del regolamento n. 2419/2001 non deve essere presa in considerazione nel calcolo previsto dall’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003.
25A tal riguardo, il governo dei Paesi Bassi si basa su un’interpretazione restrittiva dell’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004, nonché sul quinto ‘considerando’ del regolamento n. 1974/2004, il quale fa espresso riferimento al regolamento n. 2419/2001.
26La Commissione delle Comunità europee ritiene che l’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004 debba essere interpretato nel senso che un’esclusione di un produttore imposta in forza dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 1254/1999 non deve essere presa in considerazione in sede di calcolo dell’importo di riferimento.
27A tal fine, la Commissione considera che l’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004 non esige che un pagamento abbia avuto effettivamente luogo per fissare il numero di animali accertati e che il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 1974/2004 deve essere inteso nel senso che è diretto ad evitare che si ripetano tutte le riduzioni e le esclusioni applicate durante il periodo di riferimento.
28La Commissione fa valere altresì i principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
29È vero che la lettera dell’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003, che rinvia alla «media triennale degli importi dei pagamenti complessivamente percepiti» può far pensare che, per il calcolo dell’importo di riferimento di un agricoltore ai fini del regime di pagamento unico, possano essere presi in considerazione i soli animali per cui hanno effettivamente avuto luogo i pagamenti.
30Lo stesso vale per le disposizioni contenute all’allegato VII, punto C, primo comma, del regolamento n. 1782/2003, cui fa riferimento l’art. 37, n. 1, le quali precisano che l’importo è calcolato «moltiplicando il numero degli animali per cui il pagamento è stato erogato, rispettivamente, in ciascun anno del periodo di riferimento per gli importi per capo stabiliti per l’anno civile 2002».
31Nella causa principale, poiché il ricorrente è stato escluso dal beneficio dell’aiuto per il 2000, le autorità nazionali hanno letto la normativa di cui trattasi in un modo che ha condotto alla riduzione dell’importo di riferimento del ricorrente e, di conseguenza, alla riduzione permanente del sostegno al reddito che egli aveva il diritto di esigere.
32Una lettura siffatta è tuttavia in contrasto con la lettera stessa dell’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004, che definisce specificamente le modalità di applicazione del regime del pagamento unico.
33Infatti, tale disposizione prevede espressamente che, per il calcolo dell’importo di riferimento, sia preso in considerazione il numero di animali per i quali un pagamento diretto «è o dovrebbe essere stato concesso».
34Ne consegue che, ai fini del calcolo dell’importo di riferimento di cui all’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003, non è necessario che il pagamento diretto di cui trattasi sia stato effettivamente versato all’agricoltore.
35Dal tenore letterale dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 1254/1999 emerge inoltre che l’applicazione di una sanzione come quella in questione nella causa principale implica, indipendentemente dal numero di animali di cui trattasi, l’esclusione del produttore dal beneficio dei pagamenti concessi sulla base di detto regolamento. Una sanzione siffatta non può quindi incidere sull’accertamento del numero di animali da prendere in considerazione ai fini della determinazione dell’importo di riferimento.
36Tale interpretazione è conforme anche alla volontà del legislatore comunitario di non perpetuare le sanzioni a carico degli agricoltori oltre la sanzione iniziale.
37Tale intento risulta chiaramente, in particolare, dal quinto ‘considerando’ del regolamento n. 1974/2004, secondo cui «le riduzioni e le esclusioni ai sensi del regolamento (CE) n. 2419/2001 della Commissione non vanno prese in considerazione per tutti i pagamenti diretti di cui all’allegato VI del regolamento (CE) n. 1782/2003, onde evitare che dette riduzioni e esclusioni applicate nello stesso periodo si ripetano».
38Va altresì rilevato che l’art. 39 del regolamento n. 1782/2003 precisa che gli importi da prendere in considerazione ai fini dell’allegato VII di tale regolamento sono quelli che sarebbero stati concessi prima dell’applicazione degli artt. 3 e 4 del regolamento n. 1259/1999, che riguardano sanzioni o riduzioni per il mancato rispetto delle misure ambientali ovvero di «modulazione» secondo le specificità dell’azienda. In tale caso, il legislatore ha quindi rifiutato altresì che tali sanzioni e riduzioni incidano sull’importo di riferimento per il calcolo del pagamento unico.
39Orbene, l’obiettivo di non conferire carattere permanente alle sanzioni inflitte agli agricoltori durante il periodo di riferimento può essere realizzato solo se applicato a tutte le riduzioni ed esclusioni che abbiano, in linea di principio, un effetto puntuale e limitato nel tempo e non solo a quelle espressamente menzionate nei citati regolamenti.
40Infine, un’interpretazione siffatta è conforme ai principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
41Da un lato, il principio di proporzionalità è un principio generale del diritto comunitario che dev’essere rispettato tanto dal legislatore comunitario quanto dai legislatori e dai giudici nazionali, in particolare nel settore della politica agricola comune. Tale principio esige che gli atti delle istituzioni comunitarie non eccedano i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza 5 giugno 2008, causa C-534/06, Industria Lavorazione Carni Ovine, Racc. pag. I-4129, punto 25) .
42Così, l’art. 23, n. 1, del regolamento n. 1254/1999 prevede segnatamente che, in caso di recidiva, il periodo di esclusione dal beneficio dei pagamenti diretti di cui trattasi può essere esteso fino a cinque anni. Ne risulta che, dopo una prima infrazione, tale esclusione deve avere un effetto limitato nel tempo.
43Considerazioni del genere varrebbero a maggior ragione qualora l’esclusione durante un anno civile per una sanzione irrogata in applicazione dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 1254/1999 potesse comportare una riduzione permanente dell’importo di riferimento e, di conseguenza, del pagamento unico, il che potrebbe condurre l’agricoltore ad essere penalizzato più volte per la medesima infrazione e, di conseguenza, a subire conseguenze finanziarie sproporzionate rispetto agli obiettivi della sanzione inizialmente inflitta.
44Dall’altro, il principio di certezza del diritto, principio generale del diritto comunitario, esige che una disciplina comunitaria vigente nei confronti dei singoli sia chiara e precisa affinché questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i loro diritti ed i loro obblighi e possano agire di conseguenza (v., in particolare, sentenza 9 luglio 1981, causa 169/80, Gondrand e Garancini, Racc. pag. 1931, punto 17) .
45Orbene, nella causa principale, il sig. Nijemeisland ha accettato, senza contestare e senza riconoscere la propria colpevolezza, la sanzione relativa, secondo la normativa vigente all’epoca dei fatti, alla perdita del sussidio per un anno civile. In quel momento, egli non poteva prevedere che la sua decisione avrebbe potuto avere conseguenze sui futuri pagamenti diretti ai sensi di una normativa adottata nel 2003. Infatti, prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1782/2003, il ricorrente non poteva prevedere che la sua esclusione dal beneficio del sussidio avrebbe inciso sull’importo del pagamento unico e avrebbe potuto quindi comportare conseguenze finanziarie a suo sfavore per diversi anni.
46Dall’insieme di tale analisi emerge che l’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004 non consente di escludere dal calcolo del sussidio unico gli animali accertati per un anno di riferimento nel caso in cui il produttore di cui trattasi non abbia percepito il sussidio per tale anno in seguito all’applicazione di una sanzione in forza dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 1254/1999.
47Di conseguenza, la questione sollevata deve essere risolta dichiarando che l’art. 3 bis del regolamento n. 795/2004 deve essere interpretato nel senso che le riduzioni e le esclusioni fondate sul regolamento n. 1254/1999 non devono essere prese in considerazione nel calcolo previsto all’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003.
48Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
L’art. 3 bis del regolamento (CE) della Commissione 21 aprile 2004, n. 795, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 29 ottobre 2004, n. 1974, deve essere interpretato nel senso che le riduzioni e le esclusioni fondate sul regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1254, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, non devono essere prese in considerazione nel calcolo previsto all’art. 37, n. 1, del regolamento n. 1782/2003.
Firme
(*1) Lingua processuale: l’olandese.
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